คำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี นางสาวแพรทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี 12 กันยายน 2567

“รัฐบาลจะเปลี่ยนโครงสร้างทางภาษีครั้งใหญ่ที่ให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้ ดึงแรงงานนอกระบบที่มีอยู่มากกว่าร้อยละ 50 เข้าสู่ระบบ ศึกษาความเป็นไปได้ของการปฏิรูประบบภาษีไปสู่แบบ Negative Income Tax ซึ่งผู้มีรายได้น้อยจะได้รับ “เงินภาษีคืนเป็นขั้นบันได” ตามเกณฑ์ที่กำหนด”

คำแถลงดังกล่าวนำมาสู่หลาย ๆ ข้อสงสัยและข้อถกเถียงเป็นวงกว้าง บทความนี้จึงนำหัวข้อดังกล่าวมาเล่าให้ฟังทั้งความหมายของมาตรการทางภาษี Negative Income Tax และประสบการณ์ของการดำเนินนโยบายของไทยที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการสังคมและการลดความยากจน เพื่อให้เข้าใจผลดีและความท้าทายในการหยิบยกมาตรการดังกล่าวมาใช้ในไทย

Negative income tax คืออะไร

negative income tax หรือ NIT เป็นเครื่องมือทางภาษีที่รัฐบาลโอนเงินให้กับคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดในอัตราที่เป็นสัดส่วนต่อรายได้ เป็นคู่ตรงกับภาษีเงินได้ที่กลุ่มรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนดต้องเสียภาษีให้กับรัฐบาล โดยสัดส่วนของเงินโอนที่ได้รับจะขึ้นอยู่กับรายได้ และรัฐบาลอาจจะกำหนดเงินโอนขั้นสูงที่แต่ละคนจะได้รับ ซึ่งเงินโอนนี้จะมีลักษณะที่แตกต่างจากรายได้พื้นฐานทั่วหน้า (universal basic income) ซึ่งทุกคนจะได้รับเงินช่วยเหลือเท่า ๆ กัน

NIT จะถูกออกแบบให้คนที่ทำงานได้รับเงินช่วยเหลือและมีรายได้สุทธิสูงกว่าคนที่ไม่ทำงาน เพื่อเป็นแรงจูงใจให้คนทำงานเพิ่มขึ้น แนวคิด NIT ถูกนำเสนอครั้งแรกโดย Milton Friedman ในหนังสือ Capitalism and Freedom เมื่อปี ค.ศ.1962 (พ.ศ. 2505) โดยมีเป้าหมายเพื่อลดความยากจน และเชื่อว่าการให้เงินโอนเป็นเงินสดประโยชน์กว่าการให้สวัสดิการต่าง ๆ ในรูปของสิ่งของหรือเงินที่เฉพาะเจาะจง ในประเทศไทย นักเศรษฐศาสตร์ที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (ปัณณ์ อนันอภิบุตร และคณะ (2556, 2557)) ได้ศึกษาแนวทางการนำ NIT มาใช้เพื่อลดความยากจน สร้างความเสมอภาคในการกระจายรายได้ และสร้างประสิทธิภาพในการให้สวัสดิการแก่กลุ่มเป้าหมาย

สู่บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

จากงานศึกษาเกี่ยวกับ NIT ในปี พ.ศ. 2556 และ 2557 กระทรวงการคลังได้ออกนำนโยบายเงินโอนให้กับผู้มีรายได้น้อยผ่านการรายงานรายได้ด้วยตัวเองในปี พ.ศ. 2559 และปรับเปลี่ยนรูปแบบไปเป็นโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในปี พ.ศ. 2560 (วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร, 2565) เกณฑ์ที่ใช้ในการคัดกรอง คือ บุคคลสัญชาติไทย อายุไม่น้อยกว่า 18 ปี ไม่มีรายได้หรือรายได้ไม่เกิน 100,000 บาท และไม่มีทรัพย์สินเกินจากที่กำหนด

โครงการดังกล่าวได้ดำเนินการมาอย่างต่อเนื่อง และในบางช่วงมีการเพิ่มสวัสดิการให้กับผู้ถือบัตรและใช้เป็นช่องทางในการดำเนินนโยบายช่วยเหลือฉุกเฉินต่าง ๆ ในปี พ.ศ. 2567 ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐจะได้รับวงเงินเพื่อใช้ในการซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคจำนวน 300 บาทต่อเดือน ส่วนลดค่าก๊าซหุงต้ม 80 บาทต่อสามเดือน และค่าเดินทาง 750 บาทต่อเดือน

จากงานศึกษาของ วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร (2565) ใช้ข้อมูลการสำรวจเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือนปี 2562 พบว่าผู้ไม่มีคุณสมบัติแต่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (“รั่วไหล”) ร้อยละ 11 ในขณะที่ผู้มีคุณสมบัติและไม่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (“ตกหล่น”) ร้อยละ 57 ดังนั้น งานศึกษาของ ธร ปีติดล และ วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร (2562) จึงเสนอว่า การดำเนินงานตามแนวทางของ NIT ซึ่งให้บุคคลยื่นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาอย่างสม่ำเสมอทุกปีจะช่วยลดปัญหาการตกหล่นของผู้มีรายได้น้อยที่ควรได้รับสวัสดิการได้

นอกจากนี้ ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา สวัสดิการพิเศษที่ภาครัฐให้กับประชาชนมีจำนวนมากขึ้นทั้งประเภทและภาระทางงบประมาณ ศรพล ตุลยะเสถียร และคณะ (2560) พบว่าในปี พ.ศ. 2560 ภาครัฐมีสวัสดิการ 44 โครงการและเป็นสวัสดิการที่เป็นตัวเงินจำนวน 27 สวัสดิการ โดยจัดสรรให้แก่กลุ่มเป้าหมายจำนวนถึง 12 กลุ่มเป้าหมาย อย่างไรก็ตาม หลายโครงการเผชิญปัญหาการชี้เป้า และมีความซ้ำซ้อนเนื่องจากฐานข้อมูลที่ใช้แยกจากกัน ดังนั้น ศรพล ตุลยะเสถียร และคณะ เสนอว่าการบูรณาการข้อมูลสวัสดิการผ่านระบบภาษีจะเป็นแนวทางที่ช่วยลดความซ้ำซ้อนและชี้เป้าผู้ควรได้รับสวัสดิการภาครัฐอย่างเหมาะสม

ปฏิรูปโครงสร้างภาษีครั้งใหญ่?

ในปี พ.ศ. 2566 รายได้จากภาษีของไทยคิดเป็นเพียงร้อยละ 15.8 ของจีดีพี (รายได้รวมภาครัฐร้อยละ 17.8) โดยประมาณร้อยละ 40 ของรายได้ภาษีเป็นภาษีทางตรง และที่เหลือร้อยละ 60 เป็นภาษีทางอ้อม และเป็นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ร้อยละ 14 ของรายได้ภาษี ในทางตรงข้ามภาครัฐมีการใช้จ่ายขาดดุลอย่างต่อเนื่อง และมีแนวโน้มที่จะใช้จ่ายมากขึ้นในโครงการสวัสดิการต่าง ๆ ตลอดจนนโยบายที่ได้หาเสียงไว้

ประเทศรายได้ปานกลางและรายได้น้อย มีสัดส่วนของภาษีต่อ GDP อยู่ในระดับระหว่างร้อยละ 15-20 ในขณะที่ประเทศรายได้สูงมีสัดส่วนของภาษีต่อจีดีพีมากกว่าร้อยละ 30 ช่องว่างดังกล่าวส่งผลต่อช่องว่างในการใช้งบประมาณทั้งในส่วนของการลงทุนและสวัสดิการที่รัฐจะจัดให้แก่ประชาชน Besley and Persson (2014) เสนอว่าปัญหาส่วนใหญ่มาจากปัญหาในการจัดเก็บภาษีทั้งในส่วนของภาคที่ไม่เป็นทางการ (informal) และการรายงานรายได้ต่ำกว่าที่เป็นจริง ทั้งในระดับปัจเจกชนและบริษัท

ข้อเสนอของชุมชนนโยบายด้านภาษี (ธร ปีติดล, 2560)) ได้เสนอการเพิ่มรายได้ภาษีโดยการปรับปรุงภาษีฐานเงินได้ให้มีฐานภาษีที่กว้างขึ้น ในส่วนของภาษีเงินได้เสนอให้นำประชาชนเข้าสู่ระบบภาษีมากขึ้น ผ่านการพัฒนาระบบข้อมูลและเทคโนโลยีสารสนเทศ นอกจากนั้น การขยายฐานภาษีในแง่ของฐานทรัพย์สินเป็นสิ่งที่จำเป็นในการสร้างความมั่นคงทางการคลังพร้อมกับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ

จากคำแถลงนโยบายพูดถึงประเด็นการขยายฐานภาษีในประเด็นของ NIT และในประเด็นของการนำเศรษฐกิจนอกระบบ (informal sector) และเศรษฐกิจใต้ดินเข้ามาสู่ฐานภาษี แต่เมื่อพิจารณาจำนวนผู้ที่อยู่ในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ในปี พ.ศ. 2565 มีผู้ยื่นแบบภาษีเพียง 10.7 ล้านคน และมีผู้มีรายได้สุทธิที่อยู่ในเกณฑ์ต้องเสียภาษีเพียง 4.2 ล้านคน นอกจากนี้ การสำรวจของ สศช. พบว่าคนไทยมากถึงร้อยละ 64.3 ไม่ได้ยื่นแบบแสดงรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา แบ่งเป็นผู้อยู่ในเกณฑ์ต้องยื่นร้อยละ 50.5 และไม่เข้าข่ายต้องยื่นร้อยละ 13.8 โดยมากเป็นผู้ค้าขายรายย่อย รับจ้างทั่วไป และไม่มีเงินเดือนประจำ (ไทยรัฐ (4 มิ.ย. 2567))

ในปี 2567 กลุ่มผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ 12.40 ล้านคน กลุ่มผู้พิการ 2.15 ล้านคน (ตัวเลขจากโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจปี 2567) ในขณะที่ประชาชนที่อยู่ในกำลังแรงงานประมาณ 40 ล้านคน การนำผู้ที่ยังไม่ได้อยู่ในระบบภาษีเข้ามาจะประกอบด้วย ผู้มีรายได้น้อยซึ่งเดิมไม่ต้องเสียภาษีเข้ามาสู่ระบบภาษี เช่นกลุ่มผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และกลุ่มผู้มีรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่ต้องจ่ายภาษีแต่ไม่เคยยื่นแบบภาษี (ผู้มีเงินได้นอกจากเงินเดือนเกิน 60,000 บาทต่อปี) ฐานภาษีจะเพิ่มขึ้นหรือไม่จะขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการตรวจสอบแบบแสดงภาษีของกลุ่มดังกล่าวซึ่งอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ (ดูงานศึกษาจำนวนมากเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีในเศรษฐกิจนอกระบบ เช่น Joshi et al (2014))

สู่ระบบ negative income tax เพื่อการจัดการสวัสดิการรัฐแบบบูรณาการ

การบริหารสวัสดิการรัฐที่เป็นตัวเงินผ่านระบบภาษีเงินได้จะช่วยลดความซับซ้อนจากระบบเดิมที่มีหน่วยงานหลายแห่งตรวจสอบและประเมินคุณสมบัติด้วยการตรวจสอบเกณฑ์ (means test) ในขณะที่ระบบภาษีรายได้ติดลบ จะครอบคลุมบุคคลและครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด สิทธิประโยชน์ที่ได้รับอยู่ในรูปของเงินสดโอนที่ผู้มีสิทธิ์สามารถใช้ตามความต้องการ และสิทธิประโยชน์เหล่านี้จะค่อย ๆ ลดลงเมื่อรายได้ของผู้มีสิทธิเพิ่มขึ้น

การใช้ระบบภาษีเงินได้เป็นระบบเดียวในการจัดการสวัสดิการหลายประเภท เช่น สำหรับเด็ก ผู้สูงอายุ และ ผู้ว่างงาน ช่วยลดต้นทุนการบริหารและเพิ่มประสิทธิภาพ ภาครัฐสามารถเก็บข้อมูลที่จำเป็นจากแบบแสดงรายได้ เพื่อใช้ในการตัดสินใจให้สิทธิประโยชน์ผ่านการลดหย่อนภาษีหรือเงินโอน

อีกประเด็นหนึ่งที่มักกังวลเกี่ยวกับเงินโอนคือผลกระทบต่อแรงจูงใจในการทำงาน งานวิจัยพบว่า NIT มีผลกระทบต่อแรงจูงใจในการทำงานน้อยกว่าเงินช่วยเหลือรูปแบบอื่น ๆ เนื่องจากผู้ได้รับสิทธิ์ไม่จำเป็นต้องรักษาระดับรายได้ให้อยู่ต่ำกว่าเกณฑ์เพื่อรับสิทธิประโยชน์ หลักฐานเชิงประจักษ์และการทดลองชี้ให้เห็นว่าสิทธิประโยชน์จาก NIT ส่งผลกระทบต่อการจ้างงานเพียงเล็กน้อย แม้ว่าการกำหนดอัตราภาษีติดลบอาจส่งผลต่อระดับการทำงานบ้างก็ตาม

ประเด็นสำคัญที่สุดในการดำเนินนโยบาย NIT คือการกำหนดอัตราเงินโอนสูงสุดและเกณฑ์รายได้ หากใช้อัตราเงินโอนสำหรับค่าใช้จ่ายสินค้าอุปโภคบริโภคที่ 300 บาทต่อเดือน และใช้จำนวนผู้มีสิทธิ์ตามการประเมินของ วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร (2565) ที่ประมาณ 19 ล้านคน จะต้องใช้งบประมาณปีละประมาณ 68,400 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม เงินโอนดังกล่าวยังต่ำกว่าเส้นความยากจนที่ประมาณ 3,000 บาทต่อเดือน ส่งผลให้บางกลุ่มยังคงอยู่ใต้เส้นความยากจน หากรัฐบาลเพิ่มเงินโอนสูงสุดให้ถึงระดับเส้นความยากจน แม้ว่าบางคนจะได้รับเงินโอนในสัดส่วนที่แตกต่างกัน แต่ก็จะเป็นภาระทางงบประมาณที่สูงขึ้น

การออกแบบนโยบาย NIT ที่เหมาะสม จำเป็นต้องรวบรวมสวัสดิการรัฐที่เป็นตัวเงินที่ใกล้เคียงกันให้อยู่ในระบบภาษีพร้อมกัน และประเมินผลกระทบต่องบประมาณ และการกระจายรายได้หลังดำเนินนโยบายเพื่อหาสร้างรูปแบบโครงสร้างภาษีรายได้ที่เหมาะสม มีประสิทธิภาพและเท่าเทียม

ท้ายที่สุดแล้ว ประสบการณ์การดำเนินนโยบายผ่านการตรวจเกณฑ์ที่ผ่านมา ย่อมมีบทเรียนให้ผู้กำหนดนโยบายต้องปรับใช้เพื่อให้การดำเนินนโยบาย NIT เป็นไปตามเป้าหมายเพื่อให้คนไทยหลุดจากกับดักความยากจน โจทย์ดังกล่าวคงเป็นความท้าทายของรัฐบาลอย่างมากและคงต้องศึกษาประสบการณ์ของต่างประเทศให้ถี่ถ้วนก่อนจะลงมือดำเนินนโยบายดังกล่าว

เอกสารอ้างอิง

ปัณณ์ อนันอภิบุตร, วิธีร์ พานิชวงศ์, สุมาพร ศรีสุนทร, ลิลิตา ละสอน (2557) เงินโอน แก้จน คนขยัน (Negative Income Tax). บทความเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 6 สิงหาคม 2557.

ปัณณ์ อนันอภิบุตร และคณะ (2556) การศึกษาแนวทางการนำ Negative Income Tax มาใช้ในประเทศไทย. งานวิจัยของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง.

วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร. (2565). การวิเคราะห์การกระจายผลประโยชน์ของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ. โครงการ Social Monitoring สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย. สกสว.

ธร ปีติดล และ วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร. (2562) การลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรม: กรณีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ.

ศรพล ตุลยะเสถียร และคณะ (2560) ไขรหัสการคลังอัจฉริยะ. ผลงานวิชาการเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 25 สิงหาคม 2560.

ไทยรัฐ (4 มิ.ย. 2567) https://www.thairath.co.th/money/economics/thailand_econ/2790576

Besley, T. and Persson, T. (2014) “Why do developing countries tax so little?” Journal of Economic Perspectives. 28(4), 99-120.

Joshi, A., Prichard, W. and Heady, C. (2014) “Taxing the informal economy: the current states of knowledge and agendas for future research,” Journal of Development Studies. 50(10), 1325-1347.