ปัญหาการปฏิรูปการศึกษา หรือ ปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 มีข้อเสนอมากมายจากทั้งภาคประชาชน ภาคนโยบายรวมทั้งหน่วยงานภาครัฐ ตลอดจนภาควิชาการ แต่ก็ยังไม่มีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรม เฉกเช่นเดียวกับ การพัฒนาระบบบำนาญแห่งชาติเองก็มีข้อเสนอมากมายอย่างยาวนานกว่าทศวรรษ ท่ามกลางความกังวลของสังคมที่จะเกิดปัญหาวิกฤตความยากจนผู้สูงอายุและความเหลื่อมล้ำจะยิ่งรุนแรงมากขึ้น จนเกิดกระแสเรียกร้องของสังคมผ่านนโยบายหาเสียงเลือกตั้ง ด้านบำนาญผู้สูงอายุของพรรคการเมืองกว่า 10 พรรค และเป็นมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติเรื่องหลักประกันรายได้ผู้สูงอายุ

           ในขณะที่ปัจจุบันประเทศซึ่งสามารถรวยก่อนแก่ กำลังเผชิญปัญหาความยากจนและปัญหาสังคมสูงวัยแล้ว ตัวอย่างเช่น ประเทศญี่ปุ่นมีผู้สูงอายุก่ออาชญากรรมแบบลหุโทษทำให้ตนเองเข้าไปติดคุกเพื่ออาหารและที่พัก ประเทศเกาหลีมีปัญหาสตรีผู้สูงอายุออกไปยืนเร่ขายบริการทางเพศตามท้องถนนเพื่อให้มีรายได้สำหรับยังชีพ หรือ ประเทศฮ่องกงมีปัญหาผู้สูงอายุชายฆ่าตัวตายเพราะไม่สามารถทนต่อสภาพการมีชีวิตอย่างไร้ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

           ประเทศไทยเองกลับทำให้การพัฒนาความคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุก้าวเดินถอยหลัง เช่น การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ซึ่งกำหนดให้สงเคราะห์และ “จัดสวัสดิการ” ให้แก่ผู้สูงอายุเพื่อให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นและพึ่งพาตนเองได้ แต่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 มาตรา 48 วรรคสอง กำหนดให้ บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีและไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ และบุคคล "ผู้ยากไร้" ย่อมมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ 

           ดังนั้น ถ้าสำหรับผู้สูงอายุที่พอมีรายได้สำหรับการยังชีพแล้ว จะไม่มีสิทธิที่จะได้รับบำนาญจากรัฐ ในขณะที่ผู้สูงอายุนอกจาก “ไม่มีรายได้เพียงพอ” แล้ว ยังได้เพิ่มคำว่า “บุคคลยากไร้” เข้ามาด้วย เท่ากับว่าจะจัดความช่วยเหลือให้ก็ต่อเมื่อพิสูจน์ความยากไร้อันมีความเป็นพลวัตแล้ว จึงสะท้อนให้เห็นว่า กฎหมายสูงสุดที่รัฐใช้เป็นกรอบการบริหารประเทศ กำลังมุ่งใช้แนวคิด “รัฐสงเคราะห์” แต่ไม่ใช่ “รัฐสวัสดิการ” เพื่อสร้างหลักประกันด้านคุณภาพชีวิตของประชาชนอย่างเป็นรูปธรรม

           จึงไม่น่าประหลาดใจที่หน่วยงานราชการต่างมีเหตุผลคัดค้านการพัฒนาความคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุ ได้แก่ เป็นภาระงบประมาณ, มีโครงการช่วยเหลือประชาชนยากจนอยู่แล้วและเป็นมูลค่าไม่น้อย, และ เกิดปัญหาความซ้ำซ้อน ตามที่ปรากฏในรายงานสรุปโดยสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (ดูเพิ่มเติมในภาคผนวก ข. รายงานเรื่องระบบบำนาญแห่งชาติของผู้เขียน) ตลอดจนมีข้อคัดค้านที่หาอ่านได้ตามอินเตอร์เน็ต เช่น ไม่ได้จ่ายภาษีจึงไม่สมควรได้รับ และ ทำให้คนขี้เกียจและไม่วางแผนการออมของตนเอง

ประเด็นคัดค้าน (1): "เป็นภาระงบประมาณ"

ข้อควรพิจารณา:

หลักการพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์สาธารณะในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคม จะพิจารณา “ความมีประสิทธิภาพ” และ “การกระจายอย่างเป็นธรรม”

ความมีประสิทธิภาพของการใช้งบประมาณ ควรคำนึงถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นจากการเกิดผลทวีคูณต่อระบบเศรษฐกิจ (multiplier effect) และการช่วยคุ้มครองความยากจน (poverty protection) สำหรับทั้งผู้สูงอายุและครอบครัว ซึ่งสาระสำคัญคือ การถ่ายโอนทรัพยากร เพื่อให้สังคมโดยรวมมีระดับความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น เปรียบเทียบกับความไร้ประสิทธิภาพของการใช้งบประมาณมากมายที่ไม่เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่น

ในขณะที่การกระจายอย่างเป็นธรรม ก็สามารถใช้ระบบบำนาญแห่งชาติ เป็นเครื่องมือแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างด้านความเหลื่อมล้ำเพื่อสร้างความเป็นธรรม โดยงานวิจัยนานาชาติแสดงให้เห็นว่า การลดความเหลื่อมล้ำ จะมีผลทางบวกต่อศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ ช่วยทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เร็วกว่า และลดความเสี่ยงที่จะเกิดความขัดแย้งรุนแรงทางการเมือง

ดังนั้น การใช้งบประมาณเพื่อสร้างความคุ้มครองทางสังคมให้ผู้สูงอายุ จึงมีความสมเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ ไม่ใช่เป็นภาระงบประมาณ โดยสามารถมีแหล่งรายได้สำหรับงบประมาณมาจาก ก. การปฏิรูปงบประมาณให้มีประสิทธิภาพมุ่งเป้าการใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์โดยตรงต่อประชาชน ข. ปฏิรูประบบภาษีโดยใช้เป็นเครื่องมือช่วยลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มความคุ้มครองความยากจนสำหรับผู้สูงอายุ และ ค. ระบบการออมสร้างความรับผิดชอบตั้งแต่วัยทำงานสำหรับส่วนที่เพิ่มเติมจากระดับความคุ้มครองความยากจน

ประเด็นคัดค้าน (2): "มีโครงการช่วยเหลือประชาชนยากจนหลายโครงการอยู่แล้ว แต่ละคนได้รับรวมกันเป็นมูลค่าไม่น้อย"

ข้อควรพิจารณา:

โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือ “บัตรคนจน” สามารถครอบคลุมประชากรผู้สูงอายุได้เพียงหนึ่งในสามเท่านั้น ซึ่งกลุ่มคนที่จนสุด 40% ของครัวเรือนทั้งหมด มีสัดส่วนผู้สูงอายุแค่ครึ่งหนึ่งที่ได้รับสิทธิจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ในขณะที่กลุ่มคนรวยที่สุด 20% ของประชากรสูงอายุกว่าร้อยละ 6 กลับได้รับสิทธินี้ด้วยเช่นกัน (ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย, สิทธิศักดิ์ ลีลหานนท์, และ ภรณ์วรัตน์ ฟุ้งพิริยะ; 2565) จึงมีทั้งปัญหาคนจนไม่ได้รับ แต่คนไม่จนได้รับ หรือที่เรียกว่า exclusion error และ inclusion error 

ทั้งนี้ ควรจะส่งเสริมแนวคิดที่ถูกต้องเรื่องสวัสดิการ เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ หรือ ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ประชาชนพึงได้ เป็นเครื่องมือป้องกันความเสี่ยง และ เป็นการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขในสังคม ไม่ใช่การสงเคราะห์คนจน 

ประเด็นคัดค้าน (3): "มีความซ้ำซ้อน"

ข้อควรพิจารณา:

กองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติที่รัฐบาลพยายามผลักดัน มีความครอบคลุมเฉพาะเพียงแค่แรงงานในระบบ โดยละเลยที่จะกล่าวถึงแรงงานที่อยู่นอกระบบ ในขณะที่กองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งแรงงานที่อยู่นอกระบบสมัครเข้าร่วมได้ พึ่งจะยกระดับการออม โดยปัจจุบันสามารถออมได้ไม่เกินปีละ 30,000 บาท หรือ เดือนละ 2,500 บาท และรัฐบาลร่วมสมทบสูงสุดไม่เกินปีละ 1,800 บาท หรือ เดือนละ 150 บาท

อนึ่ง งานวิจัยเรื่องระบบบำนาญแห่งชาติของผู้เขียนได้แสดงตัวอย่างการออกแบบระบบที่ช่วยให้ไม่ต้องจ่ายเงินบำนาญซ้ำซ้อน เช่น พิจารณาส่วนที่เพิ่มเติมจากสิทธิประโยชน์ที่ได้รับอยู่ในปัจจุบัน หากได้บำนาญจากรัฐทางอื่นอยู่แล้วก็ไม่ต้องรับซ้ำซ้อนอีก โดยสามารถกำหนดความคุ้มครองขึ้นไปได้ถึงระดับมัธยฐานหรือค่าตรงกลางของค่าใช้จ่ายการบริโภคเฉลี่ยต่อหัวของครัวเรือนไทยในปี 2563 ที่ 6,000 บาท/เดือน แบบให้ออมเงินเองและรัฐบาลสมทบในสัดส่วนเท่ากัน ซึ่งในระยะยาวจะใช้งบประมาณไม่มากไปกว่างบบำนาญข้าราชการ 

ประเด็นคัดค้าน (4): "ทำให้คนขี้เกียจและไม่วางแผนการออมของตนเอง"

ข้อควรพิจารณา:

งานวิจัยจากทั่วโลกสรุปโดยนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล แสดงให้เห็นว่า ไม่พบหลักฐานที่เป็นระบบใด ๆ ว่า โครงการโอนเงินสวัสดิการของรัฐ จะลดแรงจูงใจของผู้รับที่จะหางานทำ ดังนั้น จึงเป็นมายาคติที่เข้าใจผิดว่า ผู้รับสวัสดิการจะขี้เกียจ (Banerjee et al. 2017. Debunking the Stereotype of the Lazy Welfare Recipient: Evidence from Cash Transfer Programs Worldwide) ทั้งนี้ เราไม่มีหลักฐานว่า การเพิ่มบำนาญพื้นฐานเพื่อคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุ จะทำให้คนในวัยทำงานไม่ออมเงิน

ประเด็นคัดค้าน (5): "ไม่ได้จ่ายภาษี ไม่ควรได้รับ"

ข้อควรพิจารณา:

หลักพื้นฐานของภาษีอากรประการหนึ่ง คือ ความเป็นธรรมในแนวดิ่ง (vertical equity) โดยกลุ่มที่มีโอกาสและทรัพยากรมากกว่า ควรจะเป็นผู้เสียภาษีมากกว่ากลุ่มที่มีโอกาสและทรัพยากรน้อยกว่าตามสัดส่วน ซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ และสามารถนำงบประมาณไปทำให้สังคมโดยรวมมีคุณภาพชีวิตดีขึ้น

แม้ว่าคนวัยทำงานจำนวนมากจะมีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ต้องเสียภาษีเงินได้ แต่ก็ได้ร่วมจ่ายภาษีจากการบริโภค ซึ่งผู้มีหน้าที่เสียภาษีสามารถผลักภาระภาษีไปยังผู้บริโภคโดยการบวกไว้ในราคาสินค้า เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีการค้า ภาษีธุรกิจเฉพาะ อากรแสตมป์ ภาษีศุลกากร ภาษีน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน ภาษีเครื่องดื่ม ภาษีเครื่องใช้ไฟฟ้า ภาษีรถยนต์ ภาษีรถจักรยานยนต์ ภาษีแบตเตอรี่ ภาษีสุราและยาสูบ เป็นต้น

ในขณะที่เราพัฒนาเศรษฐกิจด้วยการเอาเปรียบแรงงาน เพราะข้อมูลแสดงให้เห็นว่า ทั้งค่าจ้างทั่วไปและค่าจ้างขั้นต่ำมีอัตราการเติบโตเพิ่มขึ้นช้ากว่าเงินเฟ้อ ผลิตภาพแรงงาน และ  GDP จึงสะท้อนถึงโครงสร้างตลาดแรงงานที่ไม่เป็นธรรม นั่นคือ มูลค่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจที่ได้จากการผลิต กลับตกไปอยู่กับนายทุนอย่างไม่ได้สัดส่วนกับค่าครองชีพ ความสามารถของแรงงาน และ การเติบโตทางเศรษฐกิจ แทนที่จะเป็นรายได้ผลตอบแทนจากการทำงานอย่างเป็นธรรม 

ยิ่งไปกว่านั้น คำถามขั้นพื้นฐานทางศีลธรรม คือ หญิงตั้งครรภ์ แม่บ้านที่อยู่บ้านดูแลลูกเล็ก คนพิการตั้งแต่กำเนิด คนประสบอุบัติเหตุจนพิการ และ คนชรา ที่ไม่มีคุณค่าเชิงเศรษฐกิจและไม่ได้เสียภาษีเงินได้ เราควรจะปล่อยให้พวกเขาเหล่านั้นมีชีวิตอดอยากยากจนอย่างน่าเวทนาใช่หรือไม่ หรือ ควรจัดสรรให้ได้รับประโยชน์จากภาษี เพื่อสวัสดิการและสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน

แน่นอนว่า ในที่สุดแล้ว ระบบบำนาญแห่งชาติ ควรจะมีระบบที่จูงใจให้รับผิดชอบมีการออมเงินในช่วงวัยทำงาน แต่ก็มีคนจำนวนมากที่ไม่มีโอกาสตั้งแต่เกิด ก็ควรจะต้องมีระบบรองรับ ไม่ให้เป็นคนยากจนอนาถา โดยมีระบบสวัสดิการที่มาจากหลักการพื้นฐานของ “การเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” เหมือนตัวอย่างที่ดี เช่น ยุโรป หรือ ญี่ปุ่น เป็นต้น

            ระบบคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุ ไม่ได้เป็นภาระงบประมาณ แต่เป็นการลงทุนเพื่อป้องกันความเสี่ยงของสังคมจากวิกฤตความยากจนผู้สูงอายุ สามารถช่วยกระตุ้นการใช้จ่ายภาคครัวเรือน มีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและเป็นเครื่องมือป้องกันความเสี่ยงทางเศรษฐกิจทั้งระดับมหภาคและครัวเรือน โดยเราสามารถพัฒนาแนวทางแก้ไขปัญหาความซ้ำซ้อนของระบบ เช่น กำหนดระดับความคุ้มครองความยากจนขั้นพื้นฐาน แล้วคนที่ได้ส่วนที่เกินจากระดับขั้นพื้นฐานอย่างข้าราชการที่ได้รับเงินบำนาญ ก็ไม่ต้องได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์ เราสามารถใช้เครื่องมือทางการคลังในการจัดสรรทรัพยากรให้สังคมมีความยุติธรรมมากขึ้น ช่วยลดความเหลื่อมล้ำ เป็นสวัสดิการเพื่อความเป็นธรรมและความปรองดองของสังคม ไม่ใช่การสงเคราะห์คนจน

             ดังนั้น รัฐบาลและหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง จึงอย่าได้คัดค้านการพัฒนาความคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุ เพื่อจะได้ช่วยสร้างรากฐานที่มั่นคงแข็งแรงสำหรับสังคมที่ปรองดอง เป็นธรรม และ ยั่งยืน

             ยิ่งไปกว่านั้น ผู้เขียนขออ้างอิงบทความโดย ศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ เพื่อเป็นข้อเรียกร้องจากผู้เขียนถึงผู้กำหนดนโยบายภาครัฐได้โปรดคำนึงถึงการตัดสินใจทางเลือกระหว่าง “ทางออกงบประมาณ” หรือ “การเร่งวิกฤติผู้สูงอายุไทย” คือ เรากำลังจะหาทางแก้ปัญหาโดยบอกว่าไม่มีงบประมาณ แล้วกลับกลายเป็นการทำให้ความยากจนผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้นและความเหลื่อมล้ำยิ่งกว้างมากกว่าเดิม โดยท่าน ศ.ดร.เอื้อมพร ได้ให้ข้อคิดอีกด้วยว่า “ในเมื่อรัฐบาลยังมีความสามารถในการหาเงินมาสนับสนุนส่วนนี้ (ผู้เขียน: งบประมาณข้าราชการบำนาญ) ได้ ก็ควรจะมีความสามารถในการหาเงินมาสนับสนุนคนจำนวน 11 ล้านคน ที่ใช้งบประมาณน้อยกว่าได้เช่นกัน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและข้อกังขาในการใส่ใจดูแลคุณภาพชีวิตที่แตกต่างกันระหว่างข้าราชการซึ่งเป็นผู้กำหนดนโยบาย กับประชาชนทั่วไปซึ่งเป็นผู้เสียภาษี” 

             ท้ายสุดนี้ ผู้เขียนขอเน้นย้ำว่า งบบำนาญข้าราชการกำลังพุ่งสูงขึ้นอย่างน่ากังวล โดยประเทศไทยมีกำลังคนภาครัฐ ปี 2564 จำนวน 3.00 ล้านคน เปรียบเทียบกับ ปี 2553 จำนวน 2.47 ล้านคน หรือเพิ่มขึ้นมากกว่าร้อยละ 20 

              ดังนั้น ในเมื่อประเทศไทยจำเป็นต้องหาแหล่งรายได้เพิ่มขึ้นสำหรับงบบำนาญข้าราชการ ก็ควรจะเปลี่ยนวิกฤตให้เป็นโอกาส โดยใช้เครื่องมือทางการคลังในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างขั้นรากฐานของประเทศ เพื่อความเป็นธรรม สามารถพัฒนาระบบสวัสดิการสำหรับคุณภาพชีวิตของคนไทย และ เป็นเส้นทางแห่งการพัฒนาที่ปรองดองและยั่งยืน