การรับรู้เกี่ยวกับสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรืออาเซียนของสังคมไทยในปัจจุบัน มักจะมองอาเซียนในฐานะของกลุ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่ออาเซียนพัฒนาเวทีความร่วมมือของตนเองขึ้นเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2015 โดยมี 3 ประชาคมย่อย ได้แก่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ประชามคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน และประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน  เราก็มักให้ความสำคัญและพูดถึงประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนมากที่สุด จนอาจจะลืมเลือนที่มาของอาเซียนแต่เดิมมาก่อน ที่มีการพัฒนาความร่วมมือระหว่างสมาชิกจากปัญหาความมั่นคงในภูมิภาค สู่การสร้างความร่วมมือด้านเศรษฐกิจในเวลาต่อมา  บทความฉบับนี้จะพาผู้อ่านไปสำรวจพัฒนาการ ความเปลี่ยนแปลง และปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อการสร้างความร่วมมือระหว่างสมาชิกอาเซียน

ความพยายามในการสร้างความร่วมมือภายในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีจุดริเริ่มจากนายปรีดี พนมยงค์ อดีตนายกรัฐมนตรีของไทย  ในช่วงเวลาหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และมีประเทศเอกราชใหม่ ๆ เกิดขึ้น นายปรีดี พนมยงค์ มีความเห็นว่าไทยและประเทศเอกราชใหม่ ๆ จำเป็นต้องสร้างสมาคมสำหรับการให้ความช่วยเหลือซึ่งกันและกันในการปกป้องเอกราช รวมทั้งการเฝ้ามองบทบาทสำคัญของอินเดียและจีนที่เป็นประเทศใหญ่ ซึ่งน่าจะมีบทบาทสำคัญหลังสงครามและมีอิทธิพลต่อภูมิภาค (สุรพงษ์ ชัยนาม, 2564, 51, 56-57)  อย่างไรก็ตาม ความริเริ่มของนายปรีดี พนมยงค์ ไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากปัญหาทางการเมืองในประเทศไทย และถึงแม้ว่าในเวลาต่อมา จะมีพยายามสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาค ไม่ว่าสมาคมอาสา (Association of Southeast Asia: ASA) หรือกลุ่มมาฟิลินโด (MAFILINDO) แต่การสร้างความร่วมมือระหว่างกันก็ไม่ประสบความสำเร็จนัก เนื่องจากความขัดแย้งกันระหว่างมาเลเซียกับฟิลิปปินส์ในกรณีดินแดนซาบาห์ และการใช้นโยบายเผชิญหน้าของอินโดนีเซียกับมาเลเซีย (พิษณุ สุวรรณะชฎ, 2540, 37; ธนาสฤษฎิ์ สตะเวทิน, 2559ข, 307)

อย่างไรก็ตาม ในทศวรรษ 1960 นายถนัด คอมันตร์ รัฐมนตรีต่างประเทศของไทย ภายใต้รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้พยายามไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่างประเทศต่าง ๆ และหวังที่จะสร้างองค์การความร่วมมือส่วนภูมิภาคให้เป็นการป้องกันร่วมกันทางการเมือง (collective political defense) และเป็นเครื่องมือให้ประเทศสมาชิกสร้างอำนาจการต่อรองกับประเทศภายนอก เนื่องจากไทยและประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคกำลังเผชิญหน้ากับปัญหาสงครามและความวุ่นวายทางการเมืองในอินโดจีน โดยเฉพาะไทยที่มีพรมแดนประชิดโดยตรงกับพื้นที่ปัญหา ดังนั้นการสร้างความร่วมมือกับประเทศอื่น ๆ ไทยจะได้รับผลประโยชน์เชิงจิตวิทยาและการเมือง (ธนาสฤษฎิ์ สตะเวทิน, 2559ก, 140-141)

ในวันที่ 8 สิงหาคม ปี 1967 เมื่อการประสานงานแก้ไข จนปัญหาต่าง ๆ ระหว่างกันคลี่คลายลง ประเทศต่าง ๆ ได้แก่ ไทย อินโดนีเซีย มาเลเซีย สิงคโปร์ และฟิลิปปินส์ ได้ออกแถลงการณ์กรุงเทพฯ (Bangkok Declaration) จัดตั้งอาเซียนขึ้น (ASEAN, n.d.)  วัตถุประสงค์ของการจัดอาเซียนเพื่อเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของภูมิภาคให้ก้าวหน้า ส่งเสริมสันติภาพและเสถียรภาพในภูมิภาค สร้างความร่วมมือและให้ความช่วยเหลือระหว่างกัน ทั้งวิชาชีพและการเกษตรกรรม อุตสาหกรรม และการพาณิชย์ ตลอดจนส่งเสริมความร่วมมือด้านการศึกษาและความร่วมมืออื่น ๆ ที่ส่งเสริมสถานะขององค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาค (พิษณุ สุวรรณะชฎ, 2540, 57-58; สุรพงษ์ ชัยนาม, 2564, 37-39)  อย่างไรก็ตาม แม้ภาพรวมของวัตถุประสงค์จะเป็นการสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจเป็นส่วนใหญ่ แต่ก็มีเพียงสิงคโปร์เท่านั้นที่มีท่าทีที่ต้องการให้อาเซียนตั้งเขตการค้าเสรีอย่างชัดเจนในช่วงหลัง (สุรพงษ์ ชัยนาม, 2564, 77)  นอกจากนี้ ประภัสสร์ (2554, 1-5) ยังเห็นว่า การก่อตั้งอาเซียนขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาด้านการเมืองและความมั่นคงมากกว่าประเด็นด้านเศรษฐกิจ โดยเฉพาะปัญหาภัยคอมมิวนิสต์ อีกทั้งยังอยู่ในช่วงเวลาสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน ซึ่งสอดคล้องกับปราณี (2561, xii) ที่ชี้ให้เห็นว่า ปัจจัยเบื้องหลังการตั้งอาเซียนคือ ความกลัวคอมมิวนิสต์ และการหลีกเลี่ยงการเข้าไปเลือกข้างในการแข่งขันระหว่างประเทศมหาอำนาจ รวมถึงความต้องการรักษาเสถียรภาพร่วมกันเพื่อสร้างความร่วมมือด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมต่อไป ดังนั้นในช่วงทศวรรษแรก ๆ ของอาเซียน แถลงการณ์หรือเอกสารที่แสดงให้เห็นถึงความร่วมมือระหว่างกันจึงเป็นเรื่องการสร้างเสถียรภาพทางการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาค ไม่ว่าจะเป็นแถลงการณ์ว่าด้วยเขตสันติภาพ เสรีภาพ และความเป็นกลาง (Zone of Peace, Freedom and Neutrality: ZOPFAN) ในปี 1971 และสนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation: TAC) ในปี 1976 เป็นต้น (ขจิต จิตตเสวี, 2553, 244-245)

อย่างไรก็ตาม การสร้างความร่วมมือด้านเศรษฐกิจของอาเซียนค่อย ๆ ก่อตัวตามสถานการณ์ความมั่นคงในภูมิภาคและสภาวะของสงครามเย็นที่เปลี่ยนไป  ในปี 1976-1977 อาเซียนมีการจัดการประชุมติดต่อกันเพื่อแสดงให้เห็นถึงความร่วมมือที่เข้มแข็งระหว่างกันเพื่อตอบสนองกับสถานการณ์ในภูมิภาคอินโดจีนที่กลายเป็นคอมมิวนิสต์ทั้งหมดตั้งแต่ปี 1975 และอาเซียนยังเห็นความสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจที่จะทำให้ประเทศสมาชิกมีความเข้มแข็งทางสังคมและการเมืองตามไปด้วย  อาเซียนได้มีความตกลงการให้สิทธิพิเศษทางการค้าของอาเซียน (ASEAN Preferential Trading Agreement: PTA) โครงการอุตสาหกรรมอาเซียน (ASEAN Industrial Project: AIP) โครงการร่วมลงทุนด้านอุตสาหกรรมของอาเซียน (ASEAN Industrial Joint Ventures Scheme: AIJV) เป็นต้น (ขจิต จิตตเสวี, 2553, 250; ประภัสสร์ เทพชาตรี, 2560, 12-13)  อย่างไรก็ตาม เมื่อเวียดนามรุกรานกัมพูชาในช่วงปี 1978-1989 อาเซียนจึงต้องกับมาวุ่นวายกับปัญหาทางการเมืองและความมั่นคงอีกครั้ง

การพัฒนาความร่วมมือด้านเศรษฐกิจของอาเซียนมีจุดเปลี่ยนสำคัญอีกครั้งหนึ่ง เมื่อเกิดความเปลี่ยนแปลงในระดับโลก สหภาพโซเวียตเริ่มนโยบายปฏิรูปตนเองในกลางทศวรรษ 1980 และเริ่มยุติการสนับสนุนเวียดนามในสงครามในกัมพูชา จนนำไปสู่การล่มสลายของสหภาพโซเวียตและการสิ้นสุดของสงครามเย็น รวมทั้งเวียดนามถอนทหารออกจากกัมพูชาในเวลาต่อมา และการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในอาเซียนเอง ประเทศสมาชิกอาเซียนมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว (ประภัสสร์ เทพชาตรี, 2554, 42-47)  จากการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ ในการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งที่ 4 ในปี 1992 ที่สิงคโปร์ นายอานันท์ ปันยารชุน นายกรัฐมนตรีของไทย ร่วมกับผู้นำประเทศสมาชิกอาเซียนอื่น ๆ ได้เสนอให้จัดตั้งเขตการค้าเสรีอาเซียน (ASEAN Free Trade Area: AFTA)  ที่ประชุมมีมติให้สมาชิกอาเซียนจัดตั้งเขตการค้าเสรีให้แล้วเสร็จภายใน 15 ปี นับตั้งแต่ปี 1993  อย่างไรก็ตาม ในปี 1994 ในการประชุมที่เชียงใหม่ อาเซียนได้ร่นระยะเวลาจัดตั้งเขตการค้าเสรีให้แล้วเสร็จภายใน 10 ปี เพื่อให้สอดคล้องกับผลการประชุมแกตต์ รอบอุรุกวัย  ในเวลาต่อมาอาเซียนจึงเริ่มสร้างกรอบความร่วมมือด้านอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจเพิ่มเติมอีก อาทิ การจัดตั้งเขตการลงทุนในอาเซียน การเปิดเสรีการค้าบริการ รวมถึงความร่วมมือด้านการเงิน (ขจิต จิตตเสวี, 2553, 250-54) รวมทั้งการเริ่มรับเมียนมาและกลุ่มประเทศอินโดจีนเข้ามาเป็นสมาชิกอาเซียน

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่กระทบกับการพัฒนาความร่วมมือของอาเซียนได้เปลี่ยนจากปัญหาทางการเมืองเป็นเรื่องทางเศรษฐกิจ เนื่องจากเกิดวิกฤตการณ์การเงินของเอเชียในปี 1997 ทำให้ความร่วมมือระหว่างกันชะงักงัน   อาเซียนจึงได้ขยายความร่วมมือกับประเทศนอกภูมิภาค โดยในปี 1999 จึงเกิดกรอบความร่วมมืออาเซียน+3 ขึ้นมา  อาเซียนได้ดึงประเทศที่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจอย่างจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างกัน  ในเวลาต่อมา ก็มีการขยายกรอบความร่วมมือครอบคลุมประเทศนอกอาเซียนอื่น ๆ ด้วย ทั้งสหรัฐอเมริกา รัสเซีย อินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์

อาเซียนยังได้กำหนดวิสัยทัศน์อาเซียน 2020 (ASEAN Vision 2020) ซึ่งเป็นการวางรากฐานการสร้างประชาคมอาเซียนที่มีความเอื้ออาทรต่อกัน การลดช่องว่างการพัฒนาระหว่างกัน และในปี 2003 อาเซียนได้ริเริ่มการตั้งประชาคม 3 ประชาคมย่อย ได้แก่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ประชามคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน และประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน ตามที่กำหนดไว้ในข้อตกลงบาหลี ฉบับที่ 2 (Bali Concord II) ซึ่งกำหนดเป้าหมายการเป็นประชาคมภายในปี 2015  นอกจากนี้ อาเซียนยังประกาศกฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) เพื่อให้อาเซียนเป็นองค์การระหว่างประเทศและมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ ในปี 2008 

ความสำเร็จในการสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจอีกประการหนึ่งของอาเซียนคือ ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP) ในปี 2020 ซึ่งเป็นการขยายความร่วมมือทางการค้าและการลงทุนระหว่างสมาชิกอาเซียนกับคู่เจรจา 5 ประเทศ ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์  แม้ว่าบริบทการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจกำลังกลับมาเข้มข้นอีกครั้งหนึ่ง โดยเฉพาะระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน แต่การแข่งขันดังกล่าวแตกต่างจากช่วงสงครามเย็น การแข่งขันคราวนี้เครื่องมือทางเศรษฐกิจมีความสำคัญพอ ๆ กับเครื่องมือด้านความมั่นคง  ดังนั้น จึงสิ่งที่ต้องติดตามต่อไปว่า ในอนาคต อาเซียนจะยังคงสามารถพัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจของตนเองให้มีความต่อเนื่องต่อไปได้อย่างไร และบริบทเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศจะส่งผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายความร่วมมือของอาเซียนไปในทิศทางไหน

กล่าวโดยสรุป อาเซียนเป็นองค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่เกิดขึ้นท่ามกลางเหตุการณ์สำคัญทางประวัติศาสตร์ของโลกอยู่ 2-3 สถานการณ์ด้วยกัน ประการแรก อาเซียนเกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และประเทศต่าง ๆ กำลังฟื้นฟูประเทศจากความเสียหายของสงคราม  ประการที่สอง อาเซียนเกิดขึ้นท่ามกลางการเกิดใหม่ของประเทศที่ได้รับเอกราชจากเจ้าอาณานิคมตะวันตก จะเห็นได้ว่าจาก 5 ชาติผู้ร่วมก่อตั้ง มี 4 ประเทศที่เพิ่งได้รับเอกราชและกำลังพัฒนาประเทศของตนเองขึ้นใหม่ ได้แก่ มาเลเซีย สิงคโปร์ อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์  ประการสุดท้าย อาเซียนเกิดขึ้นในภาวะสงครามเย็นและการแข่งขันของมหาอำนาจต่าง ๆ ที่เข้ามามีบทบาทสำคัญในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งส่งผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายและความร่วมมือของประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาค  ดังนั้น ในช่วงแรกของการก่อตั้งอาเซียน สมาชิกอาเซียนจึงต้องร่วมมือกันเพื่อสร้างเสถียรภาพของภูมิภาคเพื่อเป็นรากฐานของความร่วมมือเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ และเมื่อบริบทของโลกเปลี่ยนแปลงไป สงครามเย็นและการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจมีความผ่อนคลายมากขึ้น สมาชิกอาเซียนจึงได้พัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจมากขึ้น อย่างความต่อเนื่องและโดดเด่นจนกลายเป็นแกนกลางของความร่วมมือทางเศรษฐกิจของภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ในปัจจุบัน