บทนำ
ช่วงปลายปี 2565 ที่ผ่านมามีดราม่าเล็กๆ เกิดขึ้นในโซเชียลมีเดีย เมื่อดีเจชื่อดังโพสต์รูปภาพพร้อมข้อความว่า “เมลเบิร์นขายส้มตำจานละ 600 จิ้มจุ่มหม้อละ 1,000 คนยังเข้าแถวต่อคิวกันถึงเที่ยงคืน โชคดีขนาดไหนเกิดมาเป็นคนไทย” ข้อความนี้นำมาซึ่งเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากชาวเน็ตจำนวนมาก จนกระทั่งดีเจคนดังกล่าวต้องออกมาโพสต์ชี้แจงในเวลาต่อมา
ประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งจากบรรดาความคิดเห็นที่มีต่อโพสต์ของดีเจข้างต้นคือ การเปรียบเทียบราคาสินค้าและบริการในแต่ละประเทศนั้นควรต้องคำนึงถึงระดับค่าจ้างที่แตกต่างกันด้วย และเมื่อพูดถึงค่าจ้าง สิ่งแรกๆ ที่เรามักจะนึกถึงก็คือค่าจ้างขั้นต่ำ
บทความนี้จึงจะมุ่งเสนอข้อมูลพื้นฐานและปัญหาบางมิติเกี่ยวกับค่าจ้างขั้นต่ำ โดยยกเอาประสบการณ์ของประเทศออสเตรเลีย (ซึ่งเป็นสถานที่อันเป็นที่มาของโพสต์ข้างต้น) มาเป็นตัวอย่าง และเสนอความเห็นบางประการเกี่ยวกับทิศทางนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยในอนาคต
ค่าจ้างขั้นต่ำในออสเตรเลีย
องค์การแรงงานระหว่างประเทศ หรือไอแอลโอ (International Labour Organization: ILO) นิยามค่าจ้างขั้นต่ำว่า “ค่าตอบแทนขั้นต่ำที่นายจ้างต้องจ่ายให้แก่ลูกจ้างสำหรับการทำงานในระยะเวลาที่กำหนด ค่าจ้างขั้นต่ำนี้ไม่สามารถลดลงได้ด้วยข้อตกลงร่วมหรือสัญญารายปัจเจก” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ “คุ้มครองแรงงานจากการได้รับค่าจ้างที่ต่ำเกินควร” และไอแอลโอรายงานว่า ประเทศสมาชิกของไอแอลโอเกินกว่าร้อยละ 90 มีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ[1]
ออสเตรเลียเป็นประเทศแรก ๆ ที่มีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ และเป็นหนึ่งในประเทศที่กำหนดค่าจ้างขั้นต่ำไว้สูงที่สุดในโลก ค่าจ้างขั้นต่ำของออสเตรเลียในปัจจุบันถูกกำหนดโดยคณะกรรมาธิการการทำงานที่เป็นธรรม (Fair Work Commission: FWC) ตามพระราชบัญญัติการทำงานที่เป็นธรรม ค.ศ. 2009 (Fair Work Act 2009) และจะมีการทบทวนเป็นประจำทุกปีโดยคณะผู้เชี่ยวชาญ (Expert Panel) ประจำคณะกรรมาธิการ โดยพิจารณาจากทั้งข้อเสนอที่เป็นลายลักษณ์อักษรจากองค์กรหรือบุคคลที่มีส่วนได้เสีย และรายงานศึกษาของคณะผู้เชี่ยวชาญเอง ค่าจ้างขั้นต่ำที่กำหนดโดย FWC นี้ครอบคลุมแรงงานทุกคนที่อยู่ภายใต้ระบบแห่งชาติ (national system หรือ national workplace relations system) โดยมีวิธีการคำนวณค่าจ้างขั้นต่ำสำหรับลูกจ้างที่เป็นพนักงานฝึกหัดและลูกจ้างชั่วคราว
ในปัจจุบัน (กุมภาพันธ์ 2566) ค่าจ้างขั้นต่ำของออสเตรเลียอยู่ที่ชั่วโมงละ 21.38 ดอลลาร์ออสเตรเลีย (หรือประมาณ 500 บาท หรือเทียบเท่าจิ้มจุ่มที่เมลเบิร์นปริมาณครึ่งหม้อ) ค่าจ้างขั้นต่ำนี้มักถูกเรียกว่าเป็นค่าจ้างขั้นต่ำแห่งชาติ (national minimum wage) เนื่องจากออสเตรเลียยังมีค่าจ้างขั้นต่ำอีกประเภทหนึ่งที่มักจะสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำแห่งชาติ ค่าจ้างขั้นต่ำประเภทนี้เรียกว่า modern awards ซึ่งมีอัตราแตกต่างกันไปตามสาขาวิชาชีพ ทักษะ และหน้าที่ความรับผิดชอบ
ตัวอย่างเช่น ค่าจ้างขั้นต่ำสำหรับพนักงานในร้านอาหารอยู่ที่ชั่วโมงละ 21.38 – 27.02 ดอลลาร์ออสเตรเลีย ส่วนค่าจ้างขั้นต่ำสำหรับคนงานในอุตสาหกรรมเหมืองแร่เริ่มต้นที่ชั่วโมงละ 22.13 ดอลลาร์ออสเตรเลีย (ซึ่งสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำแห่งชาติ) ไปจนถึง 30.71 ดอลลาร์ออสเตรเลีย ขณะที่ค่าจ้างขั้นต่ำสำหรับอาจารย์และนักวิจัยในมหาวิทยาลัยนั้นอยู่ที่ชั่วโมงละ 29.26 – 64.30 ดอลลาร์ออสเตรเลีย
ค่าจ้างขั้นต่ำกับปัญหาการว่างงาน
ข้อโต้แย้งสำคัญประการหนึ่งของการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ คือ มาตรการเช่นนี้จะส่งผลเสียต่อตัวแรงงานเอง เพราะเมื่อมีการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะทำให้แรงงานส่วนหนึ่งไม่ได้รับการจ้างงานหรือถูกเลิกจ้าง ซึ่งจะทำให้อัตราการว่างงานเพิ่มสูงขึ้นในที่สุด ข้อโต้แย้งดังกล่าวมักพบได้เสมอในตำราเศรษฐศาสตร์เบื้องต้น อย่างไรก็ตาม งานศึกษาเชิงประจักษ์จำนวนมากกลับแทบไม่พบความสัมพันธ์เช่นว่านี้
ศาสตราจารย์อลัน แมนนิ่ง (Alan Manning) แห่งสำนักวิชาเศรษฐศาสตร์และรัฐศาสตร์ลอนดอนหรือแอลเอสอี (London School of Economics and Political Science: LSE) เห็นว่า เนื่องจากตลาดแรงงานในโลกความเป็นจริงนั้นสลับซับซ้อนกว่าแบบจำลองในตำรา การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจึงมิได้นำไปสู่การว่างงานที่เพิ่มขึ้นเสมอไป
ตัวอย่างเช่น การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำทำให้แรงงานเปลี่ยนงานน้อยครั้งลง ต้นทุนในการฝึกอบรมลูกจ้างของนายจ้างจึงลดลง และสามารถชดเชยต้นทุนที่สูงขึ้นจากค่าจ้างที่เพิ่มขึ้น ทั้งนี้ ออสเตรเลียเป็นตัวอย่างหนึ่งที่ศาสตราจารย์แมนนิ่งยกขึ้นมาชี้ว่า ประเทศที่มีค่าจ้างขั้นต่ำสูงนั้นไม่จำเป็นต้องประสบปัญหาการว่างงานเสมอไป
เงินเฟ้อกับค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริง
ในความเห็นของศาสตราจารย์แมนนิ่งนั้น โจทย์การวิจัยเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำควรขยับจากคำถามว่า อะไรคือผลกระทบของการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ? ไปสู่คำถามที่ว่า การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเท่าใดจึงจะเริ่มส่งผลเสียต่อการจ้างงาน? ข้อเสนอดังกล่าวน่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง เพราะเรามักพบอยู่เสมอว่า ในการเจรจาต่อรองระหว่างฝั่งลูกจ้างและนายจ้างนั้น ทั้งสองฝ่ายมักมีความเห็นไม่ตรงกันในเรื่องอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ควรจะเป็น
ตัวอย่างในกรณีของการพิจารณาปรับค่าจ้างขั้นต่ำครั้งล่าสุดเมื่อปีที่แล้วของออสเตรเลียนั้น ฝั่งลูกจ้างโดยสภาสหภาพแรงงานออสเตรเลีย (Australian Council of Trade Unions: ACTU) เสนอให้ FWC ปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นร้อยละ 5.5 แต่ฝั่งนายจ้างนั้นกลับเสนอให้เพิ่มเพียงร้อยละ 2.5 เท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้น หอการค้าและอุตสาหกรรมออสเตรเลีย (Australian Chamber of Commerce and Industry) ยังเสนอให้พิจารณาการปรับเพิ่ม modern awards เป็นกรณีๆ ไป โดยให้เหตุผลว่า การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำทั้งระบบจะสร้างต้นทุนมหาศาลแก่นายจ้าง ขณะที่กลุ่มอุตสาหกรรมออสเตรเลีย (Australian Industry Group) คัดค้านตัวเลขที่เสนอโดยฝั่งลูกจ้างด้วยเชื่อว่า การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำครั้งนี้จะเป็นเหมือนการเติมเชื้อฟืนในกองไฟเงินเฟ้อ
แน่นอนว่ารัฐบาลพรรคแรงงานมีความเห็นตรงกันข้ามกับภาคธุรกิจ โดยนายแอนโธนี อัลบาเนซี (Anthony Albanese) นายกรัฐมนตรีแถลงว่า เงินเฟ้อที่เพิ่มสูงขึ้นทำให้ค่าจ้างที่แท้จริงลดลง และสร้างแรงกดดันต่อการใช้จ่ายในชีวิตประจำวันของแรงงาน รัฐบาลนายอัลบาเนซีจึงยื่นข้อเสนอให้ FWC พิจารณาเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำอย่างน้อยร้อยละ 5.1 ตามอัตราเงินเฟ้อ ด้วยเหตุผลที่ว่า “แรงงานที่ได้รับค่าจ้างต่ำสุดจะต้องไม่ก้าวถอยหลัง” นายอัลบาเนซีกล่าว
ในเดือนกรกฎาคม 2565 FWC มีมติเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นร้อยละ 5.2 และเพิ่ม modern awards ขึ้นร้อยละ 4.6 ทั้งนี้ ประธาน FWC ยอมรับว่า ค่าจ้างขั้นต่ำที่เพิ่มขึ้นนี้อาจน้อยกว่าอัตราเงินเฟ้อเมื่อสิ้นปีซึ่งจะทำให้ค่าจ้างที่แท้จริงลดลง แต่เสนอแนะว่า FWC จะพิจารณาแก้ไขในปีถัดไป
ค่าจ้างขั้นต่ำกับความเหลื่อมล้ำ
ในรายงานค่าจ้างโลก (Global Wage Report) ประจำปี 2022-2023 ของ ILO นั้นมีความเห็นในทำนองเดียวกันกับมติของ FWC ว่า เงินเฟ้อที่เพิ่มสูงขึ้นทำให้ค่าจ้างที่แท้จริงลดลง รายงานฉบับดังกล่าวจึงเสนอว่า การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำเป็นสิ่งจำเป็น อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์จากออสเตรเลียพบว่า แม้ว่าการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำโดยคำนึงถึงเงินเฟ้อจะช่วยรักษาระดับค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริง แต่อาจยังไม่เพียงพอในการลดความเหลื่อมล้ำ
ดร. มาร์กาเร็ต แม็กเคนซี (Margaret McKenzie) นักเศรษฐศาสตร์ประจำ ACTU ชี้ว่า ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง นโยบายค่าจ้างขั้นต่ำเคยเป็นกลไกสำคัญในการจัดสรรปันส่วนผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่ “เป็นธรรมและสมเหตุสมผล” อย่างไรก็ตาม ตลอดช่วงปี ค.ศ. 1983 – 2017 นั้น ค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริงของออสเตรเลียกลับเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 3 เท่านั้น ค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริงที่แทบไม่เพิ่มขึ้นเลยนี้ส่งผลให้ส่วนแบ่งรายได้ของแรงงานต่อจีดีพีลดลงในระยะยาว ซึ่งสะท้อนว่าความเหลื่อมล้ำกำลังเพิ่มสูงขึ้น[2]
ดร.แม็กเคนซี อธิบายว่า การชะงักงันของการเติบโตของค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริงเกิดขึ้นจากสาเหตุหลายประการ โดยเฉพาะผลของแนวคิดแบบเสรีนิยมใหม่ที่มีต่อมุมมองเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา เมื่อมีการเพิ่มกฎกติกาเพื่อควบคุมการทำกิจกรรมของสหภาพแรงงานและการนัดหยุดงานประท้วง ในขณะเดียวกันก็ส่งเสริมให้บริษัทห้างร้านเจรจาต่อรองเรื่องค่าจ้างและสวัสดิการแรงงานเป็นรายบุคคลได้ง่ายขึ้น กฎกติกาเช่นนี้ลดทอนพลังจากการรวมกลุ่มและอำนาจต่อรองของสหภาพแรงงาน
นอกจากนี้ ดร.แม็กเคนซี ยังเห็นว่า กระบวนการพิจารณาการปรับค่าจ้างขั้นต่ำของ FWC ยังเป็นเพียงการรับฟังเสียงของแรงงานเท่านั้น แทนที่จะเป็นการเปิดโอกาสให้แรงงานและสหภาพแรงงานได้มีส่วนร่วมในการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำโดยตรง หากจะกล่าวโดยสรุปก็คือ ตลอดช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมานั้น นโยบายค่าจ้างขั้นต่ำในออสเตรเลียค่อยๆ แปรสภาพกลายเป็นเพียง “ตาข่ายนิรภัย” ของแรงงาน แทนที่จะมีเป้าหมายที่ก้าวหน้ากว่าเช่นคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของแรงงานผ่าน “ค่าจ้างเพื่อชีวิต” เหมือนความตั้งใจเมื่อแรกเริ่ม[3]
บทส่งท้าย
เนื่องจากค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริงของไทยนั้นเติบโตช้ามาเป็นระยะเวลานาน ไม่ทันต่อการเพิ่มขึ้นของผลิตภาพแรงงาน รายได้เฉลี่ยต่อหัว และค่าจ้างแรงงานเฉลี่ย ดังนั้น จึงเป็นเรื่องน่ายินดีว่า พรรคการเมืองหลายพรรคต่างให้ความสนใจและบรรจุประเด็นการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำไว้ในเมนูนโยบายในการเลือกตั้งทั่วไปที่กำลังจะมาถึง
อย่างไรก็ดี นอกจากปัญหาเรื่องการรักษาสัญญาในช่วงหาเสียงเลือกตั้งแล้ว คำถามสำคัญก็คือ อะไรคือเป้าหมายปลายทางของการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ? และเราควรจะจัดวางทิศทางของนโยบายดังกล่าวอย่างไร?
จากประสบการณ์ของออสเตรเลียจะพบว่า หากต้องการใช้ค่าจ้างขั้นต่ำเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำ เราก็จำเป็นต้องเปลี่ยนวิธีคิดเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำจากที่เป็นเพียงตาข่ายนิรภัยไปสู่ค่าจ้างเพื่อชีวิต[4] พร้อมทั้งออกแบบ
กฎกติกาเพื่อสร้างเสริมอำนาจต่อรองของแรงงานในระยะยาว เพราะลำพังการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเท่าที่หาเสียงอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอ
อ่านเพิ่มเติม
[1] https://www.ilo.org/global/topics/wages/minimum-wages/lang--en/index.htm
[2] แนวโน้มเช่นเดียวกันนี้เกิดขึ้นกับประเทศไทย โปรดดู ธนสักก์ เจนมานะ. (2565). รายได้ของทุนและแรงงานกับความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ: ความเข้าใจต่อช่องว่างระหว่างข้อมูลระดับจุลภาคและมหภาคด้านรายได้และทรัพย์สิน. ใน ธร ปีติดล และคณะ. โครงการ Social Monitoring สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย. หน้า 315 – 78. สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)
[3] ก่อนจะเป็นนิยามแบบในปัจจุบัน นิยามค่าจ้างขั้นต่ำของไทยเมื่อแรกเริ่มก็อิงมาจากแนวคิดเรื่องค่าจ้างเพื่อชีวิตเช่นกัน โปรดดู ปกป้อง จันวิทย์ และพรเทพ เบญญาอภิกุล. (2556). อัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยและผลกระทบต่อเศรษฐกิจส่วนรวม. รายงานฉบับสมบูรณ์. มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท.
[4] โปรดดูตัวอย่างข้อเสนอเรื่องค่าจ้างเพื่อชีวิตใน กษิดิ์เดช คำพุช. (2022). ยกระดับค่าจ้างขั้นต่ำไทย ให้ไปถึงค่าจ้างเพื่อชีวิต. https://www.the101.world/minimum-wage-to-living-wage/
3 กุมภาพันธ์ 2566 
1394 views
บทความแนะนำ
setthasarn@econ.tu.ac.th 
02-613-2407 
