บทความนี้ ผู้เขียนจะพาผู้อ่านกลับไปสำรวจเป้าหมายและหลักการพื้นฐานของเอเปค จากเป้าหมายโบกอร์ (Bogor goals) ที่เกิดขึ้นในช่วงทศวรรษ 1990 ถึงวิสัยทัศน์ปุตราจายา 2040 (APEC Putrajaya Vision 2040) ซึ่งเป็นจุดมุ่งหมายที่สืบเนื่องจากเป้าหมายโบกอร์  เป้าหมายโบกอร์และวิสัยทัศน์ปุตราจายาเป็นเป้าหมายและหลักการพื้นฐานในการดำเนินงานของเอเปค  ในส่วนสุดท้ายของบทความ จะพิจารณาข้อกังวลของมวลชนฝ่ายคัดค้านการประชุมเอเปค 2022 ว่า พวกเขามีความคิดเห็นที่แตกต่างและมีข้อกังวลอย่างไร

ความร่วมมือทางเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก หรือเอเปค (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) เกิดขึ้นในทศวรรษ 1990 ท่ามกลางบริบทการสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศแบบพหุภาคีเติบโตอย่างมาก ทั้งในระดับโลกและภูมิภาค  ในระดับโลก ได้พัฒนาความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) เป็นองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO)  ส่วนในระดับภูมิภาค กลุ่มประเทศในยุโรปยกระดับการรวมกลุ่มการเศรษฐกิจขึ้นเป็นสหภาพยุโรป (European Union: EU) และในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ สมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรืออาเซียน (Association of Southeast Asian Nations: ASEAN) ได้เริ่มรวมกลุ่มกันอย่างแข็งขัน  

ออสเตรเลีย ซึ่งมีที่ตั้งห่างไกลจากการรวมกลุ่มภูมิภาคต่าง ๆ จึงมีความกังวลอย่างยิ่งต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้นดังกล่าว (จุลชีพ ชินวรรโณ, 2558)  รัฐบาลของนายกรัฐมนตรี บอบ ฮอว์ค (Bob Hawke) ได้เชื้อเชิญกลุ่มประเทศอาเซียน นิวซีแลนด์ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ มาประชุมเพื่อสร้างเวทีสำหรับการปรึกษาหารือทางเศรษฐกิจในระดับภูมิภาคที่เปิดกว้างและไม่ได้อยู่ในลักษณะของการเป็นเขตการค้า (Trade bloc) โดยต้องการสร้างเวทีเอเปคให้เป็น OECD แห่งเอเชีย (APEC Policy Support Unit, 2019, 1)  การหารือครั้งแรกนี้มีการพูดคุย 4 ประเด็นใหญ่ คือ การพัฒนาเศรษฐกิจระดับโลกและระดับภูมิภาค บทบาทของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกกับกระบวนการสร้างการค้าเสรีในระดับโลก โอกาสสำหรับความร่วมมือระดับภูมิภาคเฉพาะด้าน และอนาคตของความร่วมมือทางเศรษฐกิจ (APEC, 1989)  การหารือเหล่านี้อยู่บนพื้นฐานของการค้าแบบพหุภาคีและกระแสเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ  อย่างไรก็ตาม เอเปคใช้เวลาระยะหนึ่งในการตั้งเป้าหมายของตนเอง  ในการประชุมสุดยอดผู้นำเศรษฐกิจในปี 1994 เอเปคจึงประกาศเป้าหมายระยะยาวของตนเองในชื่อว่า เป้าหมายโบกอร์ (APEC, 1994) และในปี 1995 เอเปคได้ออกแผนงานโอซากา (APEC, 1995) เพื่อเป็นแนวทางและข้อแนะนำให้ประเทศสมาชิกดำเนินงาน เพื่อลดอุปสรรคทางการค้าและสนับสนุนการค้าเสรีที่สอดคล้องกับแนวคิดพหุภาคีขององค์การการค้าโลก

การประกาศเป้าหมายโบกอร์ในการประชุมสุดยอดผู้นำเอเปค ปี 1994 ณ เมืองโบกอร์ ประเทศอินโดนีเซีย ทำให้เป้าหมายโบกอร์ได้กลายเป็นเป้าหมายระยะยาวของการค้าและการลงทุนที่เปิดกว้างและเสรีของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก โดยมีการกำหนดระยะเวลาไว้ว่าให้สิ้นสุดในปี 2020  เมื่อครบกำหนดแล้ว เอเปคจะมีการทบทวนและประเมินผลอีกครั้ง  เป้าหมายโบกอร์เน้นการลดอุปสรรคทางการค้า โดยเฉพาะการลดอัตราภาษีนำเข้าลงจากร้อยละ 17 ในทศวรรษ 1980 ให้เหลือร้อยละ 5 ภายในปี 2020  แม้ว่าจะได้กำหนดทั้งเวลาของการดำเนินการและเป้าหมายด้านอัตราภาษีนำเข้า แต่เป้าหมายโบกอร์ก็ไม่ได้มีสภาพบังคับที่เคร่งครัดนัก  สำหรับเอเปคแล้ว เป้าโบกอร์เปรียบเสมือนการแนะนำแนวทางให้กับสมาชิกมากกว่าการผูกมัด (APEC, 2021)  สมาชิกยังสามารถใช้นโยบายการค้าฝ่ายเดียวหรือเจรจาทางเศรษฐกิจทั้งในระดับทวิภาคีหรือพหุภาคีก็ได้ เพียงขอให้สอดคล้องกับแนวทางขององค์การการค้าโลก (WTO) ดังนั้น แรกเริ่มเดิมทีเป้าหมายโบกอร์จึงเป็นการกำหนดเป้าหมายอย่างกว้าง ๆ ให้สมาชิกของเอเปค  อย่างไรก็ตาม เพื่อการติดตามผลการดำเนินการแล้ว เอเปคได้ให้สมาชิกจัดทำรายงาน ส่งข้อมูลเพื่อประเมินผลการดำเนินการ และการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันอยู่เสมอ

ในปี 1995 การประชุมสุดยอดผู้นำเอเปค ณ เมืองโอซากา ประเทศญี่ปุ่น ที่ประชุมได้จัดทำแผนงานโอซากา (The Osaka Action Agenda) เพื่อเป็นกำหนดแนวทางและให้ข้อแนะนำแก่สมาชิกเพื่อการสนับสนุนแนวทางการเปิดเสรีทางการค้า ซึ่งเป็นการเน้นย้ำถึงแนวทางการค้าพหุภาคีและหลักการการค้าเสรีที่สอดคล้องกับหลักการขององค์การการค้าโลก  นอกจากนี้ ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งคือ การขอให้สมาชิกดำเนินการตามเป้าหมายโบกอร์ให้ได้มากที่สุดภายในปี 2010 ส่วนประเทศกำลังพัฒนาขอให้ดำเนินการภายในปี 2020  การดำเนินการต้องอยู่บนพื้นฐานของการเปิดเสรีโดยสมัครใจ การสร้างความร่วมมือเพื่อกระตุ้นและสนับสนุนให้เกิดแรงผลักดันเพื่อเปิดการค้าเสรีทั่วโลก (APEC, 1995)  เป้าหมายที่ใหญ่ที่สุดของเอเปคคือ การสนับสนุนการทำข้อตกลงทางการค้าเสรีทั้งในระดับทวิภาคี (FTAs) และในระดับภูมิภาค (RTAs) ซึ่งเอเปคเล็งเห็นว่าจะเป็นพื้นฐานสำคัญของการเกิดเขตการค้าเสรีเอเชีย-เปซิฟิก (Free Trade Agreements and Regional Trading Agreements: FTAAP)  

การดำเนินการตามแนวทางของเอเปคเกิดขึ้นในเวทีความร่วมมือทางเศรษฐกิจอย่างกว้างขวาง การลดอุปสรรคทางการค้า การเปิดเสรีทางการค้าให้มากที่สุดเกิดขึ้นอย่างกว้าง  จากรายงานของหน่วยสนับสนุนนโยบายเอเปคในปี 2020 (APEC Policy Support Unit, 2020) แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่ปี 1994-2019 ภาพรวมอัตราภาษีนำเข้าระหว่างสมาชิกลดลงเหลือร้อยละ 5.2  ช่องว่างระหว่างประเทศกำลังพัฒนากับประเทศพัฒนาแล้วในเรื่องอัตราภาษีมีช่องว่างที่แคบลง  ขณะเดียวกันก็มีข้อสังเกตว่าอัตราภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรมีแนวโน้มลดลง แต่โดยภาพรวมแล้วประเทศต่าง ๆ ยังคงปกป้องภาคเกษตรกรรม  นอกจากนี้สมาชิกเอเปคยังคงมีการใช้มาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (non-tariff measures: NTMs) ในระดับสูง

เมื่อครบกำหนดของเป้าหมายโบกอร์ในปี 2020 การประชุมเอเปคที่มาเลเซียอยู่ท่ามกลางความท้าทายอย่างมาก สมาชิกเอเปคเผชิญหน้ากับการระบาดของโควิด-19 ความถดถอยทางเศรษฐกิจ การปิดกั้นพรมแดน ฯลฯ ทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาล  ที่ประชุมเอเปคได้มีการทบทวนแผนงานและกำหนดแนวต่อไปถึงปี 2040 ในนามวิสัยทัศน์ปุตราจายา (APEC, 2020)  ในปีต่อมาในการประชุมที่นิวซีแลนด์ ที่ประชุมเอเปคได้รับรองแผนงานอาเทียรัว (Aotearoa Plan of Action) (APEC, 2021) โดยเอเปคยังคงแนวทางเป้าหมายโบกอร์ไว้ คือ เอเปคยังคงสนับสนุนการค้าและการลงทุนภายใต้หลักการค้าเสรีและการสร้างความร่วมมือแบบพหุภาคี การสร้างเวทีหารือที่เปิดกว้างและไม่กีดกัน ขณะเดียวกันเอเปคได้ให้แนวทางสนับสนุนกระบวนการสร้างนวัตกรรมและการเปลี่ยนเป็นดิจิทัล และสนับสนุนแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจที่สมดุล ปลอดภัย ยั่งยืนและครอบคลุม นอกเหนือจากประเด็นการเปิดการค้าเสรี  จากเป้าหมายร่วมกันดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า เอเปคเริ่มสนใจปัญหาอื่น ๆ มากขึ้น ทั้งด้านสิ่งแวดล้อม ปัญหาความเสมอภาคทางเพศสภาพ และภัยธรรมชาติต่าง ๆ เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า เอเปคเชื่อมาโดยตลอดว่า การเปิดเสรีทางการค้า การสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจแบบพหุภาคีที่สอดคล้องกับหลักการขององค์การการค้าโลก จะช่วยทำให้สมาชิกมีความเจริญรุ่งเรือง รวมถึงเกิดความกินดีอยู่ดีของประชาชน

แม้ว่าเอเปคกำหนดวิสัยทัศน์ เป้าหมาย และความคาดหวังของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกให้เป็นภูมิภาคที่มีความรุ่งเรื่องจากการสนับสนุนแนวทางการค้าเสรีและความร่วมมือทางเศรษฐกิจแบบพหุภาคี แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า มีกลุ่มคนที่ไม่เห็นด้วยกับเอเปคด้วยเช่นกัน  การประท้วงการประชุมเอเปคก็เกิดขึ้นอยู่บ่อยครั้ง เช่น การชุมนุมประท้วงในแคนาดาปี 1997 ที่ผู้ประท้วงมีความกังวลต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนในอินโดนีเซีย การประท้วงในเกาหลีใต้ปี 2005 ที่ผู้ประท้วงต้องการให้มีการปรับปรุงกฎหมายแรงงานและต้องการให้รัฐคำนึงถึงสิทธิของผู้ใช้แรงงานมากกว่าที่เป็นอยู่ หรือการประท้วงที่นำไปสู่การยกเลิกการประชุมสุดยอดผู้นำเศรษฐกิจเอเปคในชิลีในปี 2019 เนื่องจากประชาชนไม่พอใจการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของรัฐบาล  นอกจากการยกเลิกการประชุมเอเปคแล้ว การชุมชุมประท้วงในชิลียังต้องยกเลิกการประชุมโลกร้อนของสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ สมัยที่ 25 (COP 25) ในปีเดียวกันไปด้วย  จะเห็นได้ว่าสิ่งที่เกิดคู่ขนานไปกับการประชุมของผู้นำประเทศคือ ภาคประชาชนบางส่วนก็เคลื่อนไหว ตั้งคำถามกับกระแสการค้าเสรี กระบวนการโลกาภิวัตน์และผลกระทบที่พวกเขาจะต้องได้รับจากการดำเนินการของรัฐบาล

การคัดค้านการประชุมเอเปค ก็เกิดขึ้นในไทยเช่นกัน  ในการประชุมเอเปคว่าด้วยเรื่องป่าไม้ที่ จ.เชียงใหม่ ในเดือนสิงหาคม ปี 2022 กลุ่มสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) ได้เข้ายื่นหนังสือและชุมนุมคู่ขนานไปกับการประชุม (ประชาไท, 2022a) เนื่องจากพวกเขามีข้อกังวลต่อนโยบายจัดการป้าไม้และที่ดินของรัฐบาลที่ส่งผลกระทบต่อแหล่งทำกินของประชาชน และอาจทำให้มีผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาของภาคธุรกิจและอุตสาหกรรมที่พยายามเพิ่มพื้นที่ป่า ซึ่งเสี่ยงต่อการเข้าไปยึดแย่งทรัพยากรชุมชนท้องถิ่น โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศพัฒนาซึ่งมักจะมีกฎหมายที่คลุมเครือหรือไม่มีการรับรองสิทธิในการใช้ทรัพยากรในป่าของกลุ่มชาติพันธุ์หรือชนเผ่าพื้นเมือง (แพรวพรรณ ศิริเลิศ, 2022)  นอกจากนี้คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อพช.) ได้ออกแถลงการณ์ไม่เชื่อมั่นวาระของรัฐบาลไทยที่จะเสนอในการประชุมเอเปค โดยเฉพาะเรื่องการใช้แนวคิดเศรษฐกิจชีวภาพ-เศรษฐกิจหมุนเวียน-เศรษฐกิจสีเขียว (BCG) มาเป็นส่วนหนึ่งของการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ หลังการแพร่ระบาดของโควิด-19  พวกเขากังวลว่าการดำเนินการดังกล่าวจะเปิดโอกาสให้ประเทศที่มีกำลังมากกว่าเข้ามากอบโกยผลประโยชน์ รวมถึงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจะตกอยู่กับนายทุนมากกว่าประชาชน (ประชาไท, 2022b)

ในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2022 ภาคประชาชนหลากหลายกลุ่ม ทั้งองค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาสังคม และกลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมืองกว่า 30 องค์กรทั่วประเทศ รวมกลุ่มในนาม “ราษฎรหยุด APEC 2022” พวกเขาเห็นว่าโมเดล BCG ที่รัฐบาลไทยนำเสนอเป็นเพียงฉากหน้าของการเปิดโอกาสในการเปิดทางให้กลุ่มนายทุนได้รับผลประโยชน์มากกว่าประชาชน ไม่ว่าจะเป็นนโยบายเศรษฐกิจชีวภาพ ที่พวกเขามองว่าเป็นการโจรกรรมพันธุกรรมพืช นายทุนสามารถเข้ามาผูกขาดตลาดเมล็ดพันธุ์ หรือแสวงหาประโยชน์จากพัฒนาเทคโนโลยีชีวภาพได้อย่างง่าย โดยไม่แบ่งปันให้เจ้าของทรัพยากร  นโยบายเศรษฐกิจหมุนเวียนสนับสนุนให้ปลูกพืชพลังงานและการทำโรงไฟฟ้า เบียดบังการปลูกพืชอาหาร ซึ่งจะทำให้เกิดปัญหาความมั่นคงด้านอาหาร และปัญหาด้านมลพิษสิ่งแวดล้อม  และนโยบายเศรษฐกิจสีเขียวเปิดโอกาสให้รัฐสามารถผลักดันนโยบายการค้าคาร์บอนเครดิตได้ โดยอาศัยเหตุผลเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยทุนอุตสาหกรรมที่เป็นต้นตอที่แท้จริงของการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ไม่ใช่ประชาชนคนเล็กคนน้อย ทำให้เกิดปัญหาความไม่เป็นธรรมด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  นอกจากนี้ ยังมีการเคลื่อนไหวเชิงสัญลักษณ์ของกลุ่มกรีนพีชประเทศไทย เพื่อเรียกร้องการให้รัฐบาลไทยและผู้นำเอเปคยืนหยัดกับกลุ่มประเทศซีกโลกใต้และผลักดันให้จัดตั้งกองทุนเพื่อชดเชยความสูญเสียและความเสียหายสำหรับกลุ่มประเทศและชุมชนที่เสี่ยงต่อวิกฤตสภาพภูมิอากาศอีกด้วย (ประชาไท, 2022c; ประชาไท, 2022d) 

แม้ว่าเวทีเอเปคจะเสนอตัวว่าเป็นพื้นที่ของการ “ปรึกษาหารือ” และเวทีของการให้ “คำปรึกษา” ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในความมุ่งหมายของเอเปคในช่วงเริ่มต้น และไม่ผูกมัดสมาชิกมากนัก แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้เช่นกันว่าการหารือและการให้คำปรึกษาดังกล่าวดำเนินการควบคู่และเกื้อหนุนกับกรอบเวทีความร่วมมือทางเศรษฐกิจอื่น ๆ  การเปิดพื้นที่ให้กับภาคประชาชนทุกกลุ่มอย่างทั่วถึงและการเปิดพื้นที่แสดงความคิดเห็นจึงเป็นเรื่องสำคัญ  สังคมที่เปิดพื้นที่ให้ถกเถียงจะนำไปสู่ผลประโยชน์ร่วมของประชาชนในภูมิภาคได้อย่างที่เอเปคมักจะกล่าวถึงในรายงานฉบับต่าง ๆ ตามความคาดหวังบนหลักการพื้นฐานของเอเปคนับตั้งแต่การก่อตั้งมา  นอกจากนี้ การพูดคุยระหว่างภาครัฐกับภาคประชาชน รวมทั้งการเปิดพื้นที่แสดงความเห็นต่าง ๆ จะเป็นการสร้างบรรยากาศความไว้เนื้อเชื่อใจและการแสวงหาแนวทางที่หลากหลายเพื่อแก้ไขปัญหาทางการเมืองและเศรษฐกิจที่สังคมไทยกำลังประสบปัญหาอยู่