ในการประชุมระดับรัฐมนตรีองค์การการค้าโลก (WTO) ครั้งที่ 12 ณ นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ เมื่อวันที่ 12-17 มิถุนายน 2565 ที่ผ่านมา ที่ประชุมระดับรัฐมนตรี WTO มีมติสำคัญประการหนึ่ง [1] คือ การรับรองความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนการประมง (Agreement on Fisheries Subsidies) ความตกลงฉบับนี้เป็นความตกลงพหุภาคีฉบับที่ 2 นับตั้งแต่ได้ก่อตั้ง WTO ต่อจากความตกลงว่าด้วยการอำนวยความสะดวกทางการค้า ที่ได้ตกลงกันในคราวการประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 9 ที่เกาะบาหลี อินโดนีเซีย เมื่อปี 2556
ที่มาความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนการประมง
ความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนการประมงนี้เป็นความตกลงการค้าภายใต้ WTO ฉบับแรกที่มุ่งเน้นแก้ไขปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. ทรัพยากรทางทะเลในทะเลหลวงมีลักษณะเป็นทรัพยากรร่วม (Common-pool Resource) กล่าวคือ เป็นสินค้าที่ไม่สามารถกีดกันบุคคลอื่นจากการใช้ประโยชน์ได้ (Non-excludable good) และเป็นสินค้าที่มีลักษณะปฏิปักษ์ต่อการบริโภค (Rival goods). ด้วยลักษณะทั้งสองประการดังกล่าว การทำการประมงในทะเลหลวงนี้จึงนำสู่ปัญหาโศกนาฏกรรมของทรัพยากรร่วม (Tragedy of the Commons) ที่ต่างคนต่างทำการประมงจนทรัพยากรทางทะเลร่อยหรอจนไม่สามารถฟื้นตัวได้ แล้วสูญพันธุ์ไปในท้ายที่สุด.
ด้วยความตระหนักถึงผลกระทบต่อทรัพยากรทางทะเลดังกล่าว จึงได้มีการจัดทำอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea : UNCLOS) ในปี 2501. อนุสัญญาฉบับนี้เรียกร้องให้ประเทศต่าง ๆ ใช้ทรัพยากรทางทะเลให้มีประสิทธิภาพมากที่สุด รวมทั้งมีการประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (exclusive economic zones : EEZs) และการจัดตั้งองค์การบริหารจัดการการประมงระดับภูมิภาค (Regional Fisheries Management Organizations : RFMOs) และนำไปสู่การจัดทำความตกลงเพิ่มเติมในภายหลัง เช่น ความตกลงมวลปลาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Fish Stock Agreement : UNFSA) ที่ใช้กับปลาที่ย้ายถิ่นอยู่เสมอ (Migratory fish) และแนวทางการทำการประมงอย่างรับผิดชอบ (Code of conduct for responsible Fisheries) ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ ในปี 2538.
อย่างไรก็ตาม เนื่องจากความตกลงระหว่างประเทศดังกล่าวยังมีปัญหาหลายประการ จึงเริ่มมีการผลักดันการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในเวที WTO เนื่องจาก WTO มีกลไกอนุญาตให้ใช้มาตรการตอบโต้ทางการค้าเพื่อให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามความตกลง
เริ่มจากกลุ่มประเทศ Friends of Fish ซึ่งประกอบด้วยนิวซีแลนด์ นอร์เวย์ และสหรัฐอเมริกา ได้เสนอให้การเจรจาเรื่องการอุดหนุนการประมงในการประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 3 ที่เมืองซีแอตเทิล ในปี 2542 แต่การประชุมระดับรัฐมนตรีคราวนั้นล้มเหลวลง สาเหตุส่วนหนึ่งจากการชุมนุมประท้วงของกลุ่มต่อต้านกระบวนการโลกาภิวัตน์ และกลุ่มอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ
การเจรจาระดับพหุภาคีรอบใหม่เริ่มขึ้นตามมติที่ประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 4 ณ กรุงโดฮา ประเทศการ์ตา ในปี 2544. การอุดหนุนการประมงเป็นประเด็นหนึ่งในการเจรจาตามที่กำหนดในวรรค 28 เรื่องกฎระเบียบ ของปฏิญญาโดฮา. ปฏิญญาฉบับนี้กำหนดให้ประเทศสมาชิกเจรจาปรับปรุงกฎระเบียบเรื่องการประมงให้ชัดเจนขึ้น โดยคำนึงถึงความสำคัญของสาขาการประมงต่อประเทศกำลังพัฒนา [2]
ต่อมา ภาคผนวก D ของปฏิญญาที่ประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 6 ที่ฮ่องกง ปี 2548 กำหนดให้ประเทศสมาชิกจัดทำกฎระเบียบเรื่องการอุดหนุนการประมง รวมถึงให้ยกเลิกการอุดหนุนการทำการประมงที่มีศักยภาพเกินขนาด (Overcapacity) และการประมงเกินขนาด (Overfishing). ให้มีการปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างกับประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุด โดยคำนึงถึงความสำคัญของสาขาการประมงในมิติการพัฒนา การขจัดความยากจน วิถีชีวิต และความมั่นคงทางด้านอาหาร [3] นับเป็นครั้งแรกที่สมาชิก WTO ได้จัดทำกฎระเบียบเพื่อจำกัดการอุดหนุนที่ส่งผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม และยังเป็นการจัดทำกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อมในความตกลงทางการค้าอีกด้วย
การเจรจาพหุภาคีรอบโดฮาไม่มีความคืบหน้า เนื่องจากประเทศสมาชิกไม่สามารถตกลงกันได้ในหลายประเด็น จนกล่าวกันว่าการเจรจารอบโดฮาตายไปแล้ว. การเจรจาจัดทำกฎระเบียบกำกับการอุดหนุนการประมงจึงแทบแน่นิ่งตามไปด้วย. การเจรจาการอุดหนุนการประมงฟื้นขึ้นอีกครั้ง เมื่อสหประชาชาติได้รับรองเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) ในปี 2558. เป้าหมายย่อย 14.6 กำหนดให้ยกเลิกการอุดหนุนการประมงที่มีศักยภาพการทำการประมงเกินขนาดและการทำการประมงเกินขนาด และให้ยกเลิกการอุดหนุนการทำการประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (Illegal Unreported and Unregulated Fishing : IUU Fishing) โดยตระหนักถึงหลักการปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างต่อประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุดที่ผนวกเป็นส่วนหนึ่งของการเจรจาเรื่องการอุดหนุนการประมง ภายในปี 2563 [4]
การเจรจาเรื่องกฎระเบียบการอุดหนุนการประมงเริ่มขึ้นในเดือนพฤษภาคม 2559 เพื่อเตรียมการสำหรับการประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 11 ที่กรุงบัวโนสไอเรส ประเทศอาร์เจนตินา ในปี 2560. แม้ว่าจะยังไม่ได้ความตกลงในการประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 11 นี้ แต่ที่ประชุมระดับรัฐมนตรีได้กำหนดให้เจรจาต่อ และได้กำหนดให้เจรจากันให้แล้วเสร็จในการประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งถัดไป [5]. สำหรับการประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 12 นั้น แรกเริ่มเดิมที่กำหนดจัดที่ประเทศคาซัคสถาน ในปี 2563 แต่ต่อมาได้เลื่อนกำหนดการประชุมและย้ายสถานที่จัดการประชุม เนื่องจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 [6]. ในท้ายที่สุด ได้กำหนดจัดการประชุมระดับรัฐมนตรี ครั้งที่ 12 ที่นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ระหว่างวันที่ 12-15 มิถุนายน 2565 และการประชุมยืดเยื้อออกไปจนถึงช่วงเช้าของวันที่ 17 มิถุนายน 2565 [7].
สาระสำคัญของความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนการประมง โดยสังเขป
ความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนการประมง กำหนดเรื่องสำคัญไว้อย่างน้อย 6 ประการ [8] คือ
1. ห้ามประเทศสมาชิกให้การอุดหนุนการประมง 3 ประเภท คือ
1) การทำการประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (การประมง IUU) [9]
2) การทำการประมงที่ทรัพยากรทางทะเลได้ร่อยหรอไปแล้ว (Overfished stock)[10] และ
3) การทำการประมงนอกทะเลอาณาเขต [11] (ซึ่งรวมถึงให้ประเทศสมาชิกระมัดระวังการให้การอุดหนุนการประมงที่ไม่ทราบสถานะของทรัพยากรทางทะเล) [12]
2. การกำหนดกฎระเบียบ ตามหลักการปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่าง (Special and Differential Treatment) เพื่อเพิ่มความยืดหยุ่นให้ประเทศประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุดในการปฏิบัติตามตกลง. ความตกลงได้กำหนดข้อยกเว้นให้ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุดหลายประการ. ยังไม่บังคับใช้การห้ามการอุดหนุนกับประเทศกำลังพัฒนาในเรื่องการทำการประมง IUU [13] และการทำการประมงที่ทรัพยากรทางทะเลร่อยหรอ [14] ภายในน่านน้ำของประเทศสมาชิกไปจนถึงเขตเศรษฐกิจจำเพาะต่อไปได้อีก 2 ปี นับจากวันที่ความตกลงมีผลใช้บังคับ. นอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งกองทุน [15] เพื่อให้ความช่วยเหลือทางด้านวิชาการและเสริมสร้างศักยภาพเพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุดปฏิบัติตามความตกลงได้ [16].
3. การกำหนดให้ประเทศสมาชิกแจ้งเรื่องต่าง ๆ ตามหลักการความโปร่งใส เช่น แจ้งการให้การอุดหนุนการประมง สถานะมวลปลาที่การทำการประมงได้รับการอุดหนุน มาตรการการอนุรักษ์และการบริหารจัดการการประมง ศักยภาพกองเรือประมงที่ได้รับการอุดหนุน ชื่อและเลขทะเบียนเรือประมงที่ได้รับการอุดหนุน รายละเอียดปลาที่จับได้จากการทำการประมงที่ได้รับการอุดหน มาตรการปฏิบัติตามความตกลง กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการประมง และการตอบข้อซักถามจากประเทศสมาชิก [17]
4. การจัดตั้งคณะกรรมการว่าด้วยการอุดหนุนการประมง. คณะกรรมการชุดนี้มีทำหน้าที่ตามที่ความตกลงกำหนดและปฏิบัติงานตามที่ประเทศสมาชิกมอบหมาย [18]
5. ให้ใช้ข้อ XXII และข้อ XXIII ของความตกลง GATT 1994 และความเข้าใจว่าด้วยการระงับข้อพิพาทกับการระงับข้อพาทตามความตกลงนี้ด้วย [19]
6. บทบัญญัติอื่น ๆ เช่น ประเทศสมาชิกยังให้การอุดหนุนเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติได้ แต่ไม่รวมถึงภัยพิบัติจากวิกฤตทางเศรษฐกิจและการเงิน [20] ห้ามมิให้คณะพิจารณาข้อพิพาทวินิจฉัยประเด็นที่มีเรื่องอาณาเขตหรือการกำหนดอาณาเขตทางทะเลเกี่ยวข้อง [21] และที่สำคัญ หากไม่มีการจัดทำกฎระเบียบห้ามการอุดหนุนการทำการประมงที่มีศักยภาพมากเกินไปและการทำการประมงเกินขนาด ให้แล้วเสร็จภายใน 4 ปีนับจากวันที่ความตกลงนี้มีผลใช้บังคับแล้ว ให้ยกเลิกความตกลงฉบับนี้เสีย [22]
บทส่งท้าย
ความตกลงว่าด้วยอุดหนุนการประมงฉบับนี้ตกลงกันได้ หลังจากรัฐมนตรีประเทศแกนนำบางประเทศเจรจากัน (green room) อย่างหามรุ่งหามค่ำในช่วงขยายวันเจรจา. ความสำคัญของความตกลงฉบับนี้ไม่ได้มีเพียงด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเล การแก้ปัญหาความยากจน การรักษาวิถีชีวิตของชาวประมงพื้นบ้าน และความมั่นคงทางด้านอาหารเท่านั้น แต่ความตกลงฉบับนี้ยังแสดงให้เห็นว่า ‘องค์การการค้าโลกยังไม่ตาย’ องค์การการค้ายังทำงานได้. ถึงกระนั้นก็ตาม เพื่อให้สามารถตกลงกันได้แล้ว จะต้องแลกด้วยการได้ตัดประเด็นเรื่องการห้ามการอุดหนุนการทำการประมงที่มีศักยภาพเกินขนาดและการทำการประมงเกินขนาดออกไป ทั้งที่การให้การอุดหนุนทั้งสองประเภทนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหาการทำการประมง IUU และปัญหาทรัพยากรทางทะเล
แม้ว่าความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนการประมงฉบับนี้ยังไม่ครอบคลุมเรื่องการยกเลิกการอุดหนุนการประมงที่สำคัญทั้งหมด แต่ก็นับได้ว่า ความตกลงฉบับนี้เป็นย่างก้าวแรกในการอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเล. เราคงต้องติดตามต่อไปว่า ความตกลงนี้จะมีผลใช้บังคับเมื่อใด [23] และประเทศสมาชิก WTO จะสามารถเจรจาตกลงกันจัดทำกฎระเบียบกำกับการอุดหนุนการทำการประมงที่มีศักยภาพเกินขนาดและการทำการประมงเกินขนาดกันได้หรือไม่.
[9] ข้อ 3.1 ของความตกลงฯ
[10] ข้อ 4.1 ของความตกลงฯ
[11] ข้อ 5.1 ของความตกลงฯ
[12] ข้อ 5.3 ของความตกลงฯ
[13] ข้อ 3.8 ของความตกลงฯ
[14] ข้อ 4.4 ของความตกลงฯ
[16] ข้อ 7 ของความตกลงฯ
[17] ข้อ 8 ของความตกลงฯ
[18] ข้อ 9 ของความตกลงฯ
[19] ข้อ 10 ของความตกลงฯ
[20] ข้อ 11.1 ของความตกลงฯ
[21] ข้อ 11.2 ของความตกลงฯ
[22] ข้อ 12 ของความตกลงฯ
20 มิถุนายน 2565 
3053 views
บทความแนะนำ
setthasarn@econ.tu.ac.th 
02-613-2407 
