ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดงานเสวนาวิชาการออนไลน์ นำเสนอผลงานวิจัย “นโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนกับการลดความเหลื่อมล้ำ: บทวิเคราะห์จากต่างประเทศสำหรับสร้างข้อเสนอให้กับประเทศไทย” โดย ผศ.ดร.ธร ปีติดล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมสนทนาโดย ดร.เดชรัต สุขกำเนิด นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์  

ผศ.ดร.ธร ให้ภาพบริบทการเคลื่อนตัวของระบบสวัสดิการไทยที่ขยับเข้าหาสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน (poverty-targeted welfare) เป็นแนวคิดที่เชื่อว่าสวัสดิการควรให้เฉพาะคนจน ก่อนจะนำเสนอกรอบคิดในการวิเคราะห์ และแนวทางการจัดสวัสดิการของกรณีศึกษาจากประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) สวีเดน เยอรมนี ญี่ปุ่น และบราซิล รวมถึงข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อการจัดระบบสวัสดิการในกรณีของประเทศไทยในตอนท้าย  

การเคลื่อนตัวของระบบสวัสดิการไทย จากประชานิยมสู่สวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน poverty-targeted welfare 

ผศ.ดร.ธร เริ่มต้นเล่าถึงการสร้างกระแสต่อนโยบายประชานิยมแบบเดิมซึ่งสร้างภาระทางการคลังสูง และไม่มีประสิทธิภาพต่อการลดความยากจน นำมาซึ่งแนวโน้มที่จะใช้นโยบายสวัสดิการที่เจาะจงไปที่บุคคลที่ต้องการความช่วยเหลือมากขึ้น เห็นได้จากเนื้อหาในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และนโยบายอย่างบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และนโยบายเงินอุดหนุนเด็กเล็ก เป็นต้น

อย่างไรก็ดี เกิดข้อถกเถียงที่น่าสนใจตามมา กล่าวคือการจัดสวัสดิการรูปแบบดังกล่าวขัดกับหลักการที่ว่าสวัสดิการควรเป็นสิทธิที่ทุกคนควรได้รับ ข้อถกเถียงข้างต้นระหว่างการจัดสวัสดิการแบบเจาะจงกับแบบถ้วนหน้าเกิดขึ้นมาอย่างยาวนานและยังไม่มีข้อสรุป นอกจากนี้เมื่อมองการจัดสวัสดิการในประเทศต่าง ๆ จากประสบการณ์จริง จะพบว่าแต่ละประเทศไม่ได้ใช้เพียงระบบสวัสดิการรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นแนวทางที่ผสมผสาน เลือกใช้นโยบายบางรูปแบบกับบางเรื่องแตกต่างกันไป 

ด้วยเหตุนี้ ผศ.ดร.ธร จึงได้ทำการสำรวจประสบการณ์การจัดสวัสดิการในประเทศอื่น ด้วยกรอบคิดจาก The Three Worlds of Welfare Capitalism ที่แบ่งการจัดสวัสดิการออกเป็น 3 แบบตามระดับการลดความจำเป็นที่มนุษย์ต้องพึ่งพิงตลาด (decommodification) และการแบ่งชนชั้น (social stratification) ได้แก่ แบบเสรีนิยม (Liberal welfare) ที่ใช้ในอังกฤษ แบบสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democratic welfare) ที่ใช้ในสวีเดน แบบอนุรักษ์นิยม (Conservative welfare) ที่ใช้ในเยอรมนี และยังได้เพิ่มเติมการจัดสวัสดิการแบบเอเชียตะวันออกที่เน้นการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจ ตัวอย่างที่ใช้ในญี่ปุ่น และสวัสดิการแบบเสรีนิยมโดยมีภาคเศรษฐกิจไม่เป็นทางการการขนาดใหญ่ (liberal-informal) ที่ใช้ในประเทศกำลังพัฒนาอย่างบราซิล 

กรณีศึกษา: การจัดสวัสดิการจาก 5 ประเทศ 

การปฏิวัติเสรีนิยมใหม่ในทศวรรษ 1980 ส่งผลให้ปัจจุบัน ภาพรวมสวัสดิการของสหราชอาณาจักรเป็นแบบเสรีนิยมที่เน้นการช่วยเหลือแบบเจาะจงที่คนจน จำกัดบทบาทของรัฐ ส่งเสริมบทบาทของตลาด ภาษีและสิทธิประโยชน์ของสวัสดิการอยู่ในระดับต่ำ สวัสดิการถ้วนหน้าได้แก่ระบบประกันสุขภาพและประกันสังคมแห่งชาติให้กับแรงงาน ในขณะที่ใช้รูปแบบแบบเจาะจงที่คนจนกับสวัสดิการส่วนอื่น เช่น สวัสดิการสำหรับเด็ก คนว่างงาน ครอบครัว และคนชรา โดยมีระบบ Universal Credit เป็นระบบกลางของการพิสูจน์ฐานะ

ในกรณีของประเทศสวีเดนที่มีรากฐานการจัดสวัสดิการมาจากการสร้างพันธมิตรข้ามชนชั้น ทำให้เกิดภาพรวมของระบบสวัสดิการแบบสังคมนิยมประชาธิปไตยที่ทุกคนรู้สึกได้ประโยชน์ (Universal) โดยเน้นบทบาทของรัฐ สิทธิประโยชน์และการเก็บภาษีในระดับสูง ใช้สวัสดิการถ้วนหน้าเป็นส่วนใหญ่ ได้แก่ระบบประกันสุขภาพ ระบบประกันสังคมและบำนาญ ซึ่งจะเติมเงินให้สำหรับผู้ที่มีเงินบำนาญไม่เพียงพอ การอุดหนุนเด็กเล็กและนักเรียนจนจบวัยเรียน ทั้งนี้ มีการจัดสวัสดิการแบบเจาะจงโดยท้องถิ่น เป็นไปในลักษณะการอุดหนุนเพิ่มเติมเพื่อให้สามารถดำรงชีวิตขั้นต่ำได้

ระบบสวัสดิการของเยอรมนีมีรากที่ยาวนานมาตั้งแต่สมัยก่อตั้งรัฐชาติซึ่งอิงอยู่กับกลุ่มอาชีพ พัฒนาสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบันที่มีภาพรวมเป็นสวัสดิการอนุรักษ์นิยมที่เน้นบทบาทของการประกันตนเอง มีระบบประกันสังคม สุขภาพ รวมถึงบำนาญเป็นกองทุนแยกย่อย แบ่งไปตามการเป็นสมาชิกของแต่ละสาขาอาชีพ เน้นให้คนที่ทำงานมีความมั่นคง และมีการใช้สวัสดิการแบบเจาะจงในลักษณะของการอุดหนุนให้ผู้มีรายได้น้อยสามารถเข้าถึงการเป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคมได้ 

เดิมทีญี่ปุ่นมีระบบสวัสดิการคล้ายคลึงกับเยอรมนีที่เน้นสนับสนุนกลุ่มแรงงานหลักที่มีบทบาทต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ (กลุ่มลูกจ้างในบริษัท) อย่างไรก็ดี การเคลื่อนเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุทำให้เกิดการขยายตัวของสวัสดิการให้มีความครอบคลุมมากขึ้น มีระบบประกันสุขภาพและบำนาญพื้นฐานแบบถ้วนหน้า และสามารถจ่ายเพิ่มได้สำหรับลูกจ้างบริษัท ทั้งนี้ ญี่ปุ่นกระจายการใช้สวัสดิการแบบเจาะจงให้ท้องถิ่นเป็นผู้จัดการในลักษณะการอุดหนุนส่วนต่างให้มีสวัสดิการเพียงพอกับการดำรงชีพขั้นต่ำคล้ายคลึงกับสวีเดน

ส่วนบราซิลเป็นประเทศที่มีภาคเศรษฐกิจไม่เป็นทางการขนาดใหญ่ ประกอบกับความพยายามขยายสวัสดิการเกิดขึ้นในสภาวะเศรษฐกิจที่ตกต่ำและการปฏิรูปเสรีนิยม ทำให้ภาพรวมของระบบสวัสดิการเป็นแบบเสรีนิยมในบริบทเศรษฐกิจไม่เป็นทางการ โดยเน้นเจาะจงที่คนจน ซึ่งไม่ครอบคลุมนัก มีสวัสดิการถ้วนหน้าคือประกันสุขภาพซึ่งไม่มีคุณภาพนัก นอกจากนี้ยังมีสวัสดิการสำหรับข้าราชการ ประกันสังคมสำหรับลูกจ้างและเกษตรกร ในขณะที่มีสวัสดิการแบบเจาะจงเป็นเงินบำนาญสำหรับผู้สูงอายุที่ยากจน และโครงการ Bolsa Familia ที่พุ่งเป้าไปยังคนจนนอกระบบ เป็นการอุดหนุนเงินให้ครัวเรือนยากจนที่มีบุตรหลานอยู่ในวัยเรียน โดยมีเงื่อนไขว่าต้องส่งบุตรหลานเข้าเรียน จูงใจให้ครัวเรือนยากจนลงทุนในทุนมนุษย์ และมีบำนาญสำหรับผู้สูงอายุที่ยากจน 

การจัดวางสวัสดิการแบบเจาะจงที่แตกต่างกัน

ผศ.ดร.ธร ให้ข้อสังเกตถึงเป้าหมายของการใช้สวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน กล่าวคือในประเทศที่มีแนวทางหลักแบบเสรีนิยมนั้น การดึงให้คนจนกลับมาพึ่งตนเองในระบบตลาดได้ เป็นโจทย์หลักสำคัญซึ่งเราพบได้ในประเทศอังกฤษและบราซิล ในขณะที่ประเทศสวีเดนและญี่ปุ่นนั้นใช้สวัสดิการรูปแบบดังกล่าวเพื่อเสริมให้คนจนมีสวัสดิการที่เพียงพอ และเยอรมนีมีเป้าหมายเพื่อให้คนจนสามารถเข้าร่วมประกันสังคมได้

ข้อสังเกตสำคัญอีกประการหนึ่งคือลักษณะของการบริหารจัดการสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน กล่าวคือในระบบสวัสดิการแบบเสรีนิยมจะใช้การจัดการแบบรวมศูนย์ มีการสร้างฐานข้อมูลขนาดใหญ่เพื่อตอบเป้าหมายเรื่องประสิทธิภาพ ส่วนประเทศสวีเดนและญี่ปุ่นเน้นให้หน้าที่การคัดกรองและวัดฐานะคนจนกระจายไปยังส่วนท้องถิ่นซึ่งสามารถเข้าถึงข้อมูลของครัวเรือนได้ดีกว่า ในขณะที่เยอรมนีเลือกประสานการอุดหนุนแบบเจาะจงที่คนจนเข้ากับสวัสดิการอื่น ๆ โดยผูกโยงระบบหลายส่วนเข้าหากัน

เมื่อพิจารณานัยของรูปแบบสวัสดิการที่แตกต่างกันต่อความเหลื่อมล้ำ พบว่าสหราชอาณาจักรเผชิญกับการหดตัวของสวัสดิการและการเพิ่มขึ้นของความเหลื่อมล้ำ อันเป็นผลมาจากสวัสดิการที่พุ่งเป้าและเกิดประโยชน์เฉพาะกับคนจนทำให้ขาดแรงสนับสนุนจากคนกลุ่มอื่น สวัสดิการส่วนนี้จึงถูกตัดให้ลดลงเป็นลำดับ กลับกัน สวีเดนซึ่งเชื่อมโยงการจัดสวัสดิการเข้ากับการขยายกำลังแรงงานและฐานภาษี ทำให้สามารถคงขนาดของระบบและมีความเหลื่อมล้ำอยู่ในระดับต่ำ ในส่วนของเยอรมันและญี่ปุ่นที่มีสวัสดิการเน้นเป้าหมายความมั่นคงในการทำงานไม่ได้มีบทบาทมากนักต่อการลดความเหลื่อมล้ำ ในขณะที่บราซิลที่พุ่งเป้าสวัสดิการเพื่อลดความยากจนยังไม่เห็นผลชัดเจนนักในมิติของการลดความเหลื่อมล้ำ 

กล่าวได้ว่าการมีเป้าหมายที่แตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นการพุ่งเป้าช่วยคนยากจน สร้างความมั่นคงกับแรงงาน หรือสร้างความเสมอภาค มีผลต่อการลดความเหลื่อมล้ำในแต่ละประเทศ สิ่งสำคัญประการต่อมาคือเส้นทางการขยายและหดตัวของสวัสดิการ ทั้งนี้การมีสวัสดิการที่ดีเป็นเพียงองค์ประกอบหนึ่งเท่านั้นต่อการลดความเหลื่อมล้ำ จำเป็นต้องดำเนินควบคู่ไปกับส่วนประกอบอื่น ไม่ว่าจะเป็นระบบภาษี การกำกับตลาดแรงงาน ตลาดทุน 

ข้อเสนอต่อการจัดสวัสดิการในไทย

ผศ.ดร.ธร มีข้อเสนอ 3 ประการต่อการพัฒนาระบบสวัสดิการไทย ประการแรกคือต้องสร้างความชัดเจนให้ระบบสวัสดิการ รวมถึงที่ทางของสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน โดยวางเป้าหมายโดยรวมของระบบสวัสดิการให้ชัดเจน จากนั้นจึงเลือกวิธีการจัดการ เช่นว่าจะจัดการแบบรวมศูนย์หรือกระจายสู่ท้องถิ่น จะเป็นสวัสดิการที่ช่วยให้ถึงการดำรงชีพขั้นต่ำหรือช่วยเป็นระดับมาตรฐาน เป็นต้น

ประการต่อมา เนื่องจากขนาดของระบบสวัสดิการมีความสำคัญ ดังนั้นหากต้องการใช้สวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน จำเป็นต้องใช้ในลักษณะที่ไม่สูญเสียแรงสนับสนุนจากคนกลุ่มอื่น เพื่อให้สามารถคงเส้นทางการขยายตัวของระบบสวัสดิการไว้ได้ ไม่เกิดปัญหาการหดตัวของสวัสดิการแบบที่เกิดในอังกฤษ

ประการสุดท้าย จำเป็นต้องอุดช่องว่างที่เป็นอยู่ของระบบสวัสดิการไทยในปัจจุบัน ซึ่งยังคงมีปัญหาที่เด่นชัดอย่างน้อย 4 เรื่อง เรื่องแรก คือความจำเป็นในการสนับสนุนให้สวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุเกิดความเพียงพอเพื่อเตรียมพร้อมสำหรับการเป็นสังคมผู้สูงอายุ เรื่องที่สอง ต้องพัฒนาระบบสวัสดิการเพื่ออุดหนุนครอบครัวและเด็กเพื่อผลักดันให้เกิดความเสมอภาคในสังคม เรื่องที่สาม ระบบประกันสังคมยังคงขาดความครอบคลุม สิทธิประโยชน์ต่ำ และแรงงานนอกระบบกลุ่มใหญ่ยังไม่สามารถเข้าถึงได้ เรื่องสุดท้าย ต้องจัดการกับปัญหาการกระจัดกระจายและคุณภาพของสวัสดิการที่มีความเหลื่อมล้ำสูงซึ่งเป็นสภาพปัญหาหลักในกรณีของประเทศไทย