ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดงานเสวนาออนไลน์ ชุด "พลังแห่งยุคสมัย" มีทั้งสิ้น 2 ตอน พิจารณาพลังจาก 2 ยุคสมัย ได้แก่ พลังสมัยปัจจุบันในตอนที่หนึ่งและ พลังแห่งการเปลี่ยนแปลงในยุคสมัย 2475 ในตอนที่สอง

การเสวนาตอนที่สองจัดขึ้นในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2564 ว่าด้วยการสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจหลัง 2475 ซึ่งเป็นการนำเสนอโครงการวิจัยชุดการลดความเหลืี่อมล้ำและการสร้างประชาธิปไตยในช่วง 2475 - 2500 โดย รศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย และ อ.อิสร์กุล อุณหเกตุ จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นอกจากนี้ ผศ.ศุภวิทย์ ถาวรบุตร จากภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมเป็นวิทยากรพูดคุยในประเด็นทางประวัติศาสตร์

งานวิจัยชิ้นดังกล่าว เป็นการศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมืองในความหมายกว้าง พิจารณาผลจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองต่อเศรษฐกิจ และผลจากการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจต่อการเมือง เชื่อมโยงกับพลวัตความเหลื่อมล้ำจากการเปลี่ยนแปลงใน 2 ปริมณฑล ในช่วงเวลาระหว่าง 2398 - 2500 โดยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 เป็นเส้นแบ่งการพิจารณา

การคลังกับความเหลื่อมล้ำก่อนปี 2475

อ.อิสร์กุล เริ่มนำเสนองานวิจัยด้วยภาพรวมระบบการคลังก่อน 2475 ที่มีการดำเนินนโยบายการคลังแบบอนุรักษ์นิยม การปฏิรูปภาษีในสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นไปเพื่อดึงอำนาจจากขุนนางชั้นผู้ใหญ่กลับสู่ส่วนกลาง สลายอำนาจเจ้าภาษีนายอากร (จากกินแบ่งเป็นกินรวบ) ส่งผลให้การดูดทรัพยากรเป็นไปในลักษณะจากล่างขึ้นบน (จากราษฎรสู่กษัตริย์) จากภูมิภาคเข้าสู่ส่วนกลาง (จากหัวเมืองสู่มณฑลกรุงเทพฯ)

ทีมวิจัยใช้ข้อมูลจาก Milanovic et.al. (2011), Zimmermann (1999) และ Wilson (1983) ประเมินสัดส่วนรายได้ในระบบเศรษฐกิจ พบว่าคนที่มีระดับรายได้สูงที่สุด 1% และ 10% แรก (Top 1% และ Top 10%) มีสัดส่วนรายได้ที่มาจากค่าจ้างประมาณ 9.3% และ 40.8% ของรายได้ทั้งหมดในระบบเศรษฐกิจตามลำดับ ในขณะที่กลุ่มคนรายได้น้อยที่สุด 50% ท้าย (Bottom) มีสัดส่วนรายได้ราว 17.6% เท่านั้น นอกจากนี้รัฐสยามยังสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากราษฎรได้กว่า 78.1% ซึ่งสูงกว่าค่าเฉลี่ยของสังคมอื่นๆ ที่อยู่ในงานศึกษาของ Milanovic et.al. (2011)

ในมุมของรายรับภาครัฐ ลักษณะโครงสร้างภาษีที่เรียกเก็บจากปัจจัยการผลิต ทั้งแรงงาน (เงินรัชชูปการ) ที่ดิน (ภาษีที่ดินและค่าน้ำ) และการบริโภค (ภาษีฝิ่น) โดยภาระภาษีส่วนมากตกอยู่กับราษฎรในขณะที่ชนชั้นนำได้รับการยกเว้นภาษีนั้น ส่งผลให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำแนวตั้งและทำให้ส่วนเกินทางเเศรษฐกิจถูกดูดจากด้านล่างขึ้นสู่ด้านบนของสังคม ก่อนที่จะมีการบังคับใช้ พ.ร.บ. ประมวลรัษฎากร พ.ศ. 2482 ซึ่งเป็นการช่วยลดภาระภาษีของราษฎรและเก็บภาษีจากรายได้แทน จะเป็นหมุดหมายสำคัญที่ทำให้ระบบภาษีอากรมีความเป็นธรรมมากขึ้น

จากตารางจะเห็นได้ว่าการเก็บภาษีในช่วงปี 2473-4 ทำให้ความเหลื่อมล้ำทวีความรุนแรงขึ้น ในขณะที่การเก็บภาษีในปี 2492 ทำให้ความเหลื่อมล้ำบรรเทาลง

นอกจากรายรับแล้ว การใช้จ่ายของรัฐบาลที่มีรายจ่ายด้านการทหาร, รายจ่ายเพื่อความสงบภายในประเทศ และรายจ่ายส่วนพระมหากษัตริย์ รวมกันเป็นสัดส่วนสูงมาก ในขณะที่รายจ่ายที่สร้างประโยชน์เป็นวงกว้างอย่างการศึกษาและการสาธารณสุขอยู่ที่ประมาณร้อยละ 2 เท่านั้น นอกจากนี้การใช้จ่ายเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจแทบไม่มีเลย โครงสร้างรายจ่ายเช่นนี้ยิ่งซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำให้ทวีความรุนแรงขึ้น ในทางกลับกันภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมเพิ่มสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัด

จากตารางรายจ่ายส่วนพระมหากษัตริย์ลดลง ในขณะที่รายจ่ายด้านการศึกษาเพิ่มสูงขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475

จุดกำเนิดทุนนิยมสมัยใหม่ในไทย

รศ.ดร.อภิชาต ฉายภาพให้เห็นการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจขนานใหญ่ของสยามซึ่งมีผลสืบเนื่องมาจนปัจจุบัน เริ่มต้นเมื่อสนธิสัญญาเบาริ่งกำเนิดขึ้นในปี 2398 ความต้องการซื้อข้าวปริมาณมหาศาลเข้าสู่เศรษฐกิจไทย เป็นเหตุให้ราคาข้าวเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง กระตุ้นให้ชนชั้นนำเริ่มดำเนินโครงการขุดคลองเพื่อพัฒนาที่ดินเป็นนาสำหรับการผลิตข้าว

จนถึงปี 2446 โครงการขุดคลองรังสิตเปิดพื้นที่ได้กว่า 1.3 ล้านไร่ ส่วนแบ่ง 235,000 ไร่ถูกครอบครองโดยคนจำนวนเพียง 694 คน โดยชนชั้นนำอันประกอบด้วยเชื้อพระวงศ์ ขุนนาง พ่อค้าผู้มีทรัพย์รวม 43 คน (Top 6% ของคนซื้อทั้งหมด)ครอบครองที่ดินรวมกันถึง 120,000 ไร่ ที่ดินแถบภาคกลางตอนล่างจึงถูกครอบงำด้วยระบบเจ้าที่ดินรายใหญ่ มีการแบ่งให้ชาวนารายย่อยเช่าเพื่อใช้ประโยชน์ ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินได้กระจุกตัวสูงอยู่ในภาคกลางตอนล่าง โดยมีพระคลังข้างที่เป็นผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่ที่สุด

นอกจากนี้สนธิสัญญาเบาริ่งมีผลแก้ไขกติกายกเลิกระบบไพร่และทาสซึ่งเป็นการสร้างตลาดแรงงานอันเป็นเงื่อนไขอันจำเป็นของระบบทุนนิยม ทั้งนี้การเปลี่ยนแปลงกติกาเกิดจากการที่ระดับค่าจ้างที่แท้จริงลดต่ำลง ทำให้ผลประโยชน์ที่ได้จากไพร่ลดลง ประกอบกับเมื่อระบบตลาดขยายตัว สามารถปลูกข้าวเพื่อขายได้ ยิ่งจูงใจให้ไพร่หนีจากเจ้านายมาปลูกข้าวเพิ่มมากขึ้น การบังคับกฎหมายไพร่เพื่อใช้เกณฑ์แรงงานจึงมีต้นทุนที่สูงขึ้น การยกเลิกระบบไพร่ - ทาส แล้วปล่อยให้เป็นแรงงานเสรี เก็บเกี่ยวค่าเช่านาปลูกข้าว ภาษีค่านา ค่ารัชชูปการ จึงเป็นทางเลือกที่คุ้มกว่าในสายตาชนชั้นนำ

เมื่อที่ดินซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับปลูกข้าวมีมูลค่าสูงขึ้น พ.ร.บ. การออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2444 รวมถึงการจัดตั้งหอทะเบียนที่ดิน (กรมที่ดินในเวลาต่อมา) จึงต้องเกิดขึ้นเพื่อแก้ปัญหาการแย่งชิงที่ดิน นับเป็นครั้งแรกที่รัฐสยามรับรองกรรมสิทธิ์เอกชนในปัจจัยการผลิต การมีกติกาสำคัญรับรองกรรมสิทธิ์เอกชนในปัจจัยการผลิตและปลดปล่อยแรงงานเสรีนี้เองที่ทำให้สยามเข้าสู่การเป็นรัฐทุนนิยมสมัยใหม่อย่างเป็นทางการ

เมื่อความมั่งคั่งอยู่กับผืนดิน ความเหลื่อมล้ำในสินทรัพย์สู่การอับแสงของประชาธิปไตยไทย

การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นส่งผลให้ความเหลื่อมล้ำในสินทรัพย์แนวตั้งระหว่างชาวนาสามัญชนกับชนชั้นสูงผู้ถือครองที่ดินขนาดใหญ่เพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้การที่ค่าเช่าที่ดินเพิ่มขึ้นเร็วกว่าค่าจ้างกรรมกรและกำไรที่ได้รับจากการปลูกข้าว ทำให้เกิดความเหลื่อมทางรายได้ตามมา

การกระจุกตัวของสินทรัพย์ประเภทที่ดินในระดับสูง ทำให้ชนชั้นนำไทยมีแรงจูงใจมากที่จะต่อต้านการกลายเป็นประชาธิปไตย เนื่องจากหากชนชั้นนำถือครองทรัพย์สินที่สามารถเคลื่อนย้ายได้ยากเมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองมีความเสี่ยงที่จะส่งผลให้สินทรัพย์ที่ชนชั้นนำครอบครองมีมูลค่าที่ลดลง(เช่น ถูกเก็บภาษีเพื่อนำไปใช้สร้างประโยชน์สาธารณะ) ส่งผลให้เกิดแรงจูงใจที่จะต่อต้านการเปลี่ยนแปลงเพื่อเป็นประชาธิปไตย ในขณะที่หากครอบครองสินทรัพย์ที่เคลื่อนย้ายได้ง่ายชนชั้นนำจะมีแรงต่อต้านการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองน้อยกว่าเนื่องจากโยกทรัพย์สินไปเก็บไว้ต่างประเทศได้

"...เค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ก็คือข้อเสนอที่แหลมคมที่สุดในทางเศรษฐศาสตร์ ไม่ว่าเราจะชอบมันหรือไม่ ก็คือการบังคับซื้อที่ดิน ให้รัฐเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต ทันทีที่เสนอขึ้นมาก็กลายเป็นความขัดแย้งอย่างใหญ่โตระหว่างรัฐบาลรัชกาลที่ 7 นำไปสู่การรัฐประหารโดยกฎหมายเมื่อวันที่ 1 เมษายน ตามมาด้วยการโต้กลับของ 2475 เมื่อเดือนมิถุนายน ตามมาด้วยกบฏบวรเดช เป็นซีรีส์ของเหตุการณ์ที่ทำให้ความพยายามที่จะประณีประนอมทางการเมืองระหว่างผู้ปกครองเก่ากับผู้ปกครองใหม่เนี่ย มันมันสิ้นสุดลง…" อภิชาต เชื่อมโยงให้เห็นว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้นในรูปของการถือครองที่ดิน นำมาสู่ความขัดแย้งทางการเมืองได้อย่างไร และด้วยเหตุนี้เองประชาธิปไตยในไทยจึงปิดฉากอย่างรวดเร็วในปี 2500

อีกกรณีคือการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ การแปรรูปพระคลังข้างที่เป็นสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้รัชกาลที่ 7 ประกาศสละราชสมบัติ ทั้งสองกรณีนี้เป็นความขัดแย้งด้านเศรษฐกิจ ที่ฝ่ายหนึ่งต้องการรักษาความมั่งคั่งดั้งเดิมของตัวไว้ ในขณะที่อีกฝ่ายต้องการเข้าไปจัดการความมั่งคั่งส่วนนี้

ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับนโยบายทางสังคม รศ.ดร.อภิชาต กล่าวว่าช่วงก่อนปี 2475 นั้นแทบไม่มีการจัดสรรงบประมาณทางสาธารณสุข เนื่องจากรัฐไม่ถือว่าการจัดตั้งโรงพยาบาลหรือการลงทุนด้านสาธารณสุขเป็นเพียงพระราชกุศลหรือการทำบุญเท่านั้นไม่ได้เป็นหน้าที่ ในขณะที่ส่วนของการศึกษาแม้ว่าจะถูกให้ความสำคัญมากกว่าแต่ก็ยังอยู่ในระดับต่ำ รัฐจัดสรรวบประมาณเพียงในระดับที่จำเป็นสำหรับผลิตคนเข้าสู่ระบบราชการเท่านั้น และกระจุกตัวสูงมากในเขตเมือง การศึกษาขั้นพื้นฐานสำหรับทุกคนไม่ใช่ประเด็นหลักของรัฐ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองหลัง 2475 ภาครัฐมีการลงทุนในการสาธารณสุขและการศึกษาสูงขึ้น และกระจายไปทั่วประเทศอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ถึงแม้ว่าช่วงหลัง 2475 มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อยครั้งจากความขัดแย้งทางการเมืองภายในกลุ่มคณะผู้เปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่การลงทุนขยายการศึกษาและการสาธารณสุขก็เป็นไปอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงของสถาบันทางการเมืองที่บังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งต้องดำเนินนโยบายที่ตอบสนองต่อวงกว้างอย่างการลงทุนในสวัสดิการสังคมอย่างต่อเนื่อง

การใช้ข้อมูลเชิงปริมาณอย่างเป็นระบบ

ผศ.ศุภวิทย์ ให้ข้อคิดเห็นถึงงานวิจัยชิ้นนี้ว่าแม้ในตอนแรกจะมีข้อกังวลเรื่องความต่อเนื่องในมิติทางเศรษฐศาสตร์ ในช่วง 2475 - 2500 เนื่องจากมีการสลับกันขึ้นลงของขั้วอำนาจและตัวแสดงทางประวัติศาสตร์ในลักษณะที่แบ่งออกเป็นยุคย่อย ๆ ได้ แต่ทว่างานวิจัยชิ้นนี้ชี้ให้เห็นความต่อเนื่องในเชิงนโยบายจากการเปลี่ยนแปลงของกรอบกติกาภายใต้มุมมองของเศรษฐศาสตร์สถาบันได้อย่างโดดเด่น

แม้ว่าจะใช้หลักฐานชั้นรองเป็นหลัก แต่การนำข้อมูลเชิงปริมาณมาใช้อย่างเป็นระบบ ช่วยให้เห็นผลสัมฤทธิ์ของนโยบายอย่างชัดเจน ยิ่งทำให้ข้อเสนอเรื่องความต่อเนื่องหรือการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันมีน้ำหนักเพิ่มขึ้น นอกจากนี้การวิเคราะห์ไปในรายละเอียดแรงจูงใจทางเศรษฐกิจยิ่งช่วยอธิบายพฤติกรรมของคนในแต่ละระดับชั้น ซึ่งการศึกษาประวัติศาสตร์กระแสหลักมักจะละเลยไป

อีกทั้งงานชิ้นนี้ยังช่วยแก้เรื่องเล่าพื้นฐานในประวัติศาสตร์ไทย โดยเฉพาะมิตินโยบายทางสังคม เนื่องจากความทรงจำสาธารณะ ทั้งในเรื่องการแพทย์ สาธารณสุข และการศึกษาซึ่งมักจะยกความดีความชอบให้กับชนชั้นนำ แม้ว่ารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์จ่ายให้สิ่งเหล่านี้เพียงเล็กน้อย กลับกันหลัง 2475 รัฐบาลคณะราษฎรทุ่มเงินกับเรื่องนี้เป็นจำนวนมาก ทว่าความทรงจำที่มีต่อคณะราษฎรในบทบาทด้านเหล่านี้น้อยมาก สิ่งนี้เป็นผลมาจากกลไกประวัติศาสตร์ชาตินิยมที่ทำให้ความทรงจำของคนกลับตาลปัตร และมักพูดถึงแต่ในเชิงคุณภาพว่าเริ่มต้นในสมัยใด แต่ไม่ถูกพูดถึงในเชิงปริมาณว่าได้รับส่วนแบ่งทรัพยากรจากภาครัฐมากน้อยเพียงใด

ความสำคัญในแง่ประวัติศาสตร์นิพนธ์

ผศ.ศุภวิทย์ วิเคราะห์ว่าแม้เป็นการย้อนกลับไปพิจารณาเรื่องราวในอดีต แต่หากมองในเชิงประวัติศาสตร์นิพนธ์งานวิจัยชิ้นนี้สนทนากับผู้อ่านในปัจจุบัน โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่ที่ตื่นตัวกับการย้อนกลับไปศึกษาอดีตมากขึ้น ในยุคสมัยที่ผู้คนกำลังให้ความสนใจและตั้งคำถามถึงสาเหตุความเหลื่อมล้ำ การกระจุกตัวของทรัพย์สิน ไปจนถึงบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ดี ประวัติศาสตร์ไทยช่วงหลัง 2475 มักถูกอธิบายด้วยวิธีคิดแบบขาวดำ โดยให้ภาพคณะราษฎรเป็นตัวร้าย ซึ่งงานชิ้นนี้ชี้ให้เห็นว่าระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่ได้สมบูรณ์แบบในตัวเอง เพราะในจุดที่มนุษย์มีอำนาจและพยายามแสวงประโยชน์ หากไม่มีกติกามาตีกรอบไว้ เขาย่อมดึงผลประโยชน์เข้าสู่ตัวเอง ผศ.ดร.ศุภวิทย์ให้ข้อสังเกตว่าประวัติศาสตร์ควรออกจากวิธีคิดแบบขาวดำ เราอาจชื่นชมความสำเร็จบางประการของคณะราษฎรได้ แต่ในขณะเดียวกันก็มีส่วนล้มเหลวที่ต้องพิจารณาควบคู่กันไป

"...ประวัติศาสตร์มันก็เป็นเรื่องของมนุษย์ และมนุษย์ซึ่งไม่สำเร็จอรหันต์ก็ยังมีกิเลสกันทั้งนั้น…" ผศ.ศุภวิทย์ กล่าวทิ้งท้าย