เมื่อวันที่ 24 มกราคม 2563 ที่ผ่านมา คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดการสัมมนาในหัวข้อ "ที่ดิน ราง และระบอบ : การแย่งชิงค่าเช่าทางเศรษฐกิจในการพัฒนารถไฟความเร็วสูงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้" ซึ่งนำเสนอโดย อาจารย์ ดร.ตฤณ ไอยะรา อาจารย์ประจำสำนักวิชารัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์

การสัมมนาในครั้งนี้ อาจารย์ ดร.ตฤณ ไอยะรา เริ่มต้นจากการกล่าวถึงนโยบายรถไฟฟ้าความเร็วสูง ซึ่งอ้างอิงมาจากวิทยานิพนธ์ของ อาจารย์ ดร.ตฤณ ที่ได้ทำการศึกษาโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทั้งหมด 4 ประเทศ ได้แก่ ไทย ลาว อินโดนีเซีย และมาเลเซีย โดยศึกษาในไทยเป็นหลัก จากการศึกษาพบว่า ไทยริเริ่มโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงครั้งแรกในปี พ.ศ. 2534 โดยวางแผนจะสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงจากกรุงเทพฯ ไปยังท่าอากาศยานกรุงเทพแห่งที่สอง (ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิในปัจจุบัน) และระยอง อย่างไรก็ตาม โครงการนี้ไม่สามารถสำเร็จลุล่วงตามเป้าหมายได้จนกระทั่งเจรจากับประเทศจีนอีกครั้งในปี พ.ศ. 2553 และในปีเดียวกันนั้นเอง มาเลเซียก็เริ่มวางแผนดำเนินการก่อสร้างโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง ต่อมาในปี พ.ศ.2555 ลาวจึงเริ่มเจรจาโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงกับจีน ขณะที่อินโดนีเซียลงนามในสัญญาดำเนินโครงการก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงจากกรุงจาร์กาตาไปเมืองบันดุงกับจีนในปี พ.ศ. 2558

จากข้อมูลข้างต้นจะเห็นได้ว่าในทศวรรษที่ผ่านมานั้น ประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เริ่มวางแผนดำเนินโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงขึ้นเนื่องจากสาเหตุสองประการ ประการแรก คือ ปัญหาด้านโครงสร้างพื้นฐานของประเทศในภูมิภาคนี้ที่ไม่มีประสิทธิภาพ จึงจำเป็นต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานเพื่อกระตุ้นให้เศรษฐกิจเติบโตขึ้นผ่านโครงการก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูง ส่วนสาเหตุประการที่สอง คือ จีนซึ่งเป็นผู้ส่งออกรถไฟความเร็วสูงรายใหม่ของโลกมีความยืดหยุ่นในการดำเนินการก่อสร้าง ประเทศต่าง ๆ จึงสามารถกำหนดรายละเอียดของข้อตกลงได้เหมาะสมตรงตามความต้องการของประเทศตน ซึ่งอาจารย์ ดร.ตฤณ เห็นว่า 'นโยบาย' ดังกล่าวนั้นเป็นผลลัพธ์จากการต่อสู้ของกลุ่มผลประโยชน์ที่ต้องการร่างนโยบายที่ตอบสนองต่อผลประโยชน์ของตัวเอง

ในประเด็นระบบการเมืองและค่าเช่าทางเศรษฐกิจนั้น อาจารย์ ดร.ตฤณ กล่าวว่า ระบบการเมืองเป็นสิ่งสำคัญมาก เนื่องจากเป็นตัวชี้วัดว่าอำนาจมีการกระจายตัวหรือการกระจุกตัวอยู่กับคนเพียงกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือไม่ และมีความสัมพันธ์กับค่าเช่าทางเศรษฐกิจอย่างไร ทั้งนี้ หากเป็นระบอบประชาธิปไตย ค่าเช่าทางเศรษฐกิจจะมีแนวโน้มกระจายตัวไปยังคนกลุ่มต่างๆ แต่หากเป็นระบอบเผด็จการทหาร ค่าเช่าทางเศรษฐกิจจะมีแนวโน้มกระจุกตัวอยู่กับคนกลุ่มเล็กเพียงเท่านั้น นอกจากนี้ อาจารย์ ดร.ตฤณ ยังตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจอีกสองประการ ประการแรก คือ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจมักจะเกิดขึ้นก่อนที่นโยบายจะเสร็จสิ้น เช่น ราคาที่ดินซึ่งปรับเพิ่มสูงขึ้นถึง 5 เท่าในพื้นที่แถบโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง และประการที่สอง ตัวแทนจากรัฐบาลจีนคือ รัฐวิสาหกิจ ซึ่งมีสถานะเป็นบรรษัทข้ามชาติที่รัฐถือครองความเป็นเจ้าของ (SOMNCS – State – Owned Multinational Corporation) ก็มีส่วนร่วมในการแย่งชิงค่าเช่าทางเศรษฐกิจอีกด้วย

งานศึกษาของอาจารย์ ดร.ตฤณ แบ่งค่าเช่าทางเศรษฐกิจออกเป็น 4 ประเภท ดังนี้

(1) ค่าเช่าจากการผูกขาด ซึ่งมักเกิดขึ้นในสัญญาทวิภาคีระหว่างประเทศ เช่น โครงการก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงจากกรุงเทพฯ ไปยังจังหวัดนครราชสีมา ที่มีการรับเหมาโดยจีนเพียงประเทศเดียว

(2) ค่าเช่าจากการถ่ายโอนทรัพยากร โดยในกรณีรถไฟฟ้าความเร็วสูงนั้น การถ่ายโอนทรัพยากรจากรัฐบาลไปยังเอกชนทำให้เกิดการเข้าถึงสิ่งต่าง ๆ ได้โดยง่าย (Accessibility) เอกชนจึงมีโอกาสในการทำกำไรจากการบริหารสินทรัพย์และที่ดินในบริเวณโดยรอบได้ ดังนั้น เมื่อเกิดการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP- Public Private Partnership) รัฐบาลจึงต้องโอนสิทธิ์ในการบริหารที่ดินให้เอกชน เพื่อสร้างแรงจูงใจในการดำเนินโครงการ

(3) ค่าเช่าจากการเรียนรู้เทคโนโลยีใหม่ ๆ เช่น อินโดนีเซียที่ทำสัญญากับจีนโดยให้จีนถ่ายทอดเทคโนโลยีรถไฟฟ้าความเร็วสูงรูปแบบอื่นด้วย และ

(4) ค่าเช่าจากมูลค่าที่ดินที่เพิ่มสูงขึ้น

ค่าเช่าทางเศรษฐกิจข้างต้นนั้นถูกกำหนดจากรายละเอียดทางนโยบาย 3 มิติ มิติแรก คือ การเจรจากับตัวแทนต่างชาติอันจะนำไปสู่ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ 2 ประเภท ได้แก่ ค่าเช่าจากการผูกขาด และค่าเช่าจากการเรียนรู้เทคโนโลยีใหม่ ๆ มิติที่สอง คือ แผนในการสร้าง อันจะนำไปสู่ค่าเช่าจากมูลค่าของที่ดินที่เพิ่มสูงขึ้น เช่น ในจังหวัดพิษณุโลกที่เป็นเส้นทางของรถไฟฟ้านั้น มีการซื้อที่ดินเพื่อไว้ล่วงหน้า ทำให้ราคาที่ดินเพิ่มสูงขึ้นถึง 5 เท่า และ มิติสุดท้าย คือ แผนในการลงทุน ซึ่งโดยทั่วไปแล้ว แผนการลงทุนแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ รัฐบาลไทยลงทุนการก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงเอง และรัฐบาลไทยร่วมทุนกับตัวแทนรัฐบาลจีน (Joint Venture) ซึ่งหากเป็นประเภทหลัง รัฐบาลไทยอาจต้องมีการแบ่งการบริหารที่ดินให้กับตัวแทนรัฐบาลจีนเพื่อจูงใจให้เกิดการร่วมทุนขึ้น ทำให้เกิดการถ่ายโอนทรัพยากรจากรัฐบาลไทยไปยังตัวแทนรัฐบาลจีนมากขึ้น ซึ่งในบางครั้งโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงอาจจะมีความเกี่ยวข้องกับค่าเช่าทางเศรษฐกิจในรูปแบบอื่น เช่น การจำนำข้าว และสิทธิ์ในการควบคุมทรัพยากรทางธรรมชาติ

นอกจากนี้ อาจารย์ ดร.ตฤณ ยังกล่าวถึงความสำคัญของปัจจัยการผลิต ได้แก่ ทุน ที่ดิน และแรงงานในโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงว่า การครอบครองปัจจัยการผลิตที่แตกต่างกันจะนำไปสู่อำนาจในการต่อรองและข้อเรียกร้องที่แตกต่างกัน โดยกลุ่มที่ถือครองทุนจะมีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วมในการออกแบบและก่อสร้าง รวมถึงการบริหารโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง และหากเป็นการร่วมทุนในรูปแบบ PPP รัฐบาลต้องยินยอมให้เอกชนมีสิทธิ์ในการบริหารจัดการที่ดิน ทำให้เอกชนสามารถเข้าไปเก็บเกี่ยวค่าเช่าทางเศรษฐกิจได้ ส่วนด้านแรงงานนั้น แรงงานที่มีบทบาทสำคัญในโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงคือแรงงานที่มีฝีมือ (Skilled Labor) ได้แก่ วิศวกร สถาปนิก และเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งต่างก็มีการแก่งแย่งค่าเช่าทางเศรษฐกิจผ่านการเรียกร้องค่าตอบแทนที่สูงกว่าปกติ และปัจจัยการผลิตสุดท้ายคือ ที่ดิน ซึ่งเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุดในโครงการนี้ เนื่องจากการแย่งชิงค่าเช่าจากที่ดินที่มีราคาสูงขึ้นและการโอนย้ายความเป็นเจ้าของที่ดินมีผลต่อการกำหนดโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง

ในประเด็นรูปแบบการเติบโตของรถไฟฟ้าความเร็วสูงนั้น อาจารย์ ดร.ตฤณ แบ่งออกเป็น 3 ประเภทได้แก่
(1) Smithian Growth คือ การเติบโตที่มาจากการขยายขนาดของตลาดในระบบคมนาคมที่ครอบคลุมมากขึ้น และนำไปสู่การแบ่งงานกันทำ
(2) Marshallian Growth คือ การเติบโตที่มาจากการสร้างคลัสเตอร์ (cluster) ทางเศรษฐกิจใหม่ และ
(3) Schumpeterian Growth คือ การเติบโตที่มาจากการเรียนรู้เทคโนโลยีที่นำไปสู่การสร้างภาคเศรษฐกิจใหม่หรือยกระดับอุตสาหกรรมภายในประเทศ ซึ่งอาจารย์ ดร.ตฤณ เห็นว่า นโยบายรถไฟฟ้าความเร็วสูงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั้นให้ความสำคัญกับ Smithian Growth และ Marshallian Growth มากกว่า เนื่องจากมีแรงจูงใจในการหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจในที่ดินมากกว่า เพราะการลงทุนในที่ดินนั้นมีความเสี่ยงน้อยกว่า และให้ผลตอบแทนที่มากกว่าการคิดค้นเทคโนโลยีขึ้นมาเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมใหม่ ๆ

ในตอนท้ายของการสัมมนาอาจารย์ ดร.ตฤณ อธิบายความหมายของชื่อเรื่อง 'ที่ดิน ราง และระบอบ' ว่า ทั้งสามสิ่งมีความเกี่ยวโยงกันอย่างเหนียวแน่น โดยปัจจัยที่ดินทำให้เกิดแรงจูงใจในการทำระบบราง ส่วนรางก็ส่งผลให้ที่ดินมีมูลค่าสูงขึ้น ขณะที่ระบอบจะเป็นตัวกำหนดว่าบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดจะมีโอกาสในการเข้าถึงค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ทั้งนี้ แผนนโยบายจะเกิดขึ้นหรือไม่ ขึ้นอยู่กับปัจจัยสามประการ ประการแรก คือ รัฐบาลมีความสามารถในการผลักดันนโยบายมากน้อยเพียงใด ประการที่สอง คือปัจจัยเชิงสถาบันและกฎระเบียบที่มีอยู่ก่อนหน้านั้นเป็นเช่นใด และ ประการสุดท้าย ฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลมีอำนาจในการล้มเลิกนโยบายมากน้อยเพียงใด นอกจากนี้ แผนนโยบายนั้นเป็นเพียงเครื่องมือที่ใช้บอกว่าค่าเช่าทางเศรษฐกิจจะไปในทิศทางไหน แต่ค่าเช่าเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจริง ๆ นั้นจะต้องพิจารณาจากผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง

อาจารย์ ดร.ตฤณ ทิ้งคำถามเกี่ยวกับปัจจัยการผลิตที่เกี่ยวข้องกับรถไฟฟ้าไว้สามข้อด้วยกัน ได้แก่
(1) เราควรมองโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงในสถานะ Fixed Capital หรือ Mobile Capital หรือทั้งสองสถานะผสมกัน
(2) รถไฟฟ้าความเร็วสูงจะเปลี่ยนแปลงลักษณะการใช้งานที่ดินอย่างไร และ
(3) เมื่อมีรถไฟฟ้าความเร็วสูงเกิดขึ้นจะทำให้แรงงานเคลื่อนย้ายได้มากขึ้น แรงงานจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงทักษะเพื่อรับมือกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างไร

เราคงต้องติดตามต่อไปว่าสุดท้ายแล้วนโยบายรถไฟฟ้าความเร็วสูงจะดำเนินการต่อไปอย่างไร จะเป็นโครงการที่สร้างความเปลี่ยนแปลงอย่างมหาศาลให้ประเทศไทย หรือกลายเป็นเพียงแผนนโยบายที่ไม่มีวันเกิดขึ้นจริง