สหรัฐอเมริกาประกาศยกเลิกการให้ GSP แก่สินค้าจำนวน 571 รายการของประเทศไทยเมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2562

สำนักผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐอเมริกา (United States Trade Representative: USTR) อธิบายเหตุผลว่า

"Thailand: Despite six years of engagement, Thailand has yet to take step to provide internationally recognized worker rights in a number of important areas identified in a 2015 petition from the American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), such as providing protections for freedom of association and collective bargaining. GSP eligibility will be revoked effective six months from today for approximately one-third of Thailand's GSP trade, which totaled $4.4 billion in 2018. The list of products to be excluded from GSP for Thailand is focused on products for which the United States is a relatively important market for Thailand, but where Thailand accounts for relatively small share of U.S. imports. Additionally, due to longstanding worker rights issues in the seafood and shipping industries, GSP eligibility will be revoked for all seafood products from Thailand. A full list of the products to be excluded from GSP is available here (www.ustr.org).

The GSP market access review of Thailand will remain open. (Source: www.ustr.gov)

จากแถลงการณ์ของสำนักผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐอเมริกาข้างต้น มีสาระสำคัญอย่างน้อย 4 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก การตัด GSP ครั้งนี้มาจากคำร้องเรียนของสหภาพแรงงานยักษ์ใหญ่ AFL-CIO ตั้งแต่ปี 2558 ว่า ด้วยการละเมิดสิทธิแรงงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกิจการประมงและการเดินเรือในประเทศไทย ด้วยเหตุดังกล่าวนี้ USTR ได้ส่งสัญญาณการตัด GSP มาตั้งแต่ปี 2558 แล้ว แต่รัฐบาลไทยนิ่งนอนใจ มิได้ดำเนินการแก้ไขอย่างเอาการเอางาน อาการเพิกเฉยของรัฐบาลไทยจึงนำมาซึ่งความเสียหายในครั้งนี้

ประการที่สอง การตัด GSP จะมีผลบังคับเมื่อล่วงพ้นไปแล้ว 6 เดือน คือ ประมาณตั้งแต่วันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2563 เป็นต้นไป

ประการที่สาม GSP ที่ถูกตัดครั้งนี้ตกประมาณหนึ่งในสามของ GSP ที่ประเทศไทยได้รับจากสหรัฐฯ ทั้งหมด คิดเป็นมูลค่า 4.4 พันล้านดอลลาร์อเมริกันตามข้อมูลปี 2561

ประการที่สี่ USTR ยังเปิดกว้างที่จะยังพิจารณาคำร้องขอของรัฐบาลไทยเกี่ยวกับ GSP

GSP คืออะไร

GSP ย่อมาจากวลี Generalized System of Preferences ริเริ่มโดย United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) ซึ่งสถาปนาในปี 2507

ตามปกติ การค้าระหว่างประเทศที่เป็นไปตามลัทธิเสรีนิยม จะยึดหลักการการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (The Most-favored Nations Principle: MFN) ประเทศที่ค้าขายกันจักต้องปฏิบัติบนพื้นฐานที่เท่าเทียมกัน หากประเทศหนึ่งประเทศใดปฏิบัติต่อประเทศคู่ค้าประเทศหนึ่งประเทศใดเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง ก็ต้องปฏิบัติต่อประเทศคู่ค้าอื่นๆบนพื้นฐานเดียวกัน จะปฏิบัติอย่างลำเอียงมิได้ General Agreement on Trade and Tariffs (GATT 1947) และต่อมา World Trade Organization (WTO 1995) ยึดหลักการดังกล่าวนี้

แต่ประเทศที่ยากจนมากๆ พากันร้องเรียนว่า หลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง ไม่เป็นประโยชน์แก่ประเทศด้อยพัฒนา เพราะประเทศด้อยพัฒนามิอาจแข่งขันกับประเทศที่พัฒนาแล้วบนพื้นฐานที่เท่าเทียมกันได้ UNCTAD จึงถือเป็นภาระธุระในการช่วยเหลือประเทศยากจน โดยการให้แต้มต่อในการค้าระหว่างประเทศ ด้วยการลดหย่อนภาษีให้ต่ำกว่ากรณีปกติ และนี่จึงเป็นที่มาของ GSP

ต่อมาในปี 2514 GATT เดินตาม UNCTAD ในการช่วยเหลือประเทศยากจนให้ได้รับลดหย่อนอัตราภาษีศุลกากร ครั้นในปี 2522 GATT วางหลักการเป็นการทั่วไปว่า ประเทศยากจนมิต้องปฏิบัติตามหลักการ MFN ด้วยการตรา Enabling Clause แต่มีเงื่อนเวลาอันจำกัดเพียง 10 ปี

ความสำเร็จและความล้มเหลวของระบบ GSP

การสถาปนา GSP มีทั้งความสำเร็จและความล้มเหลว ในด้านหนึ่งประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศยอมให้ GSP แก่ประเทศด้อยพัฒนา กระนั้นก็ตาม บางประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาใช้ GSP เป็นเครื่องมือต่อรองทางการเมือง บางครั้งไม่ยอมให้ GSP เพราะประเทศดังกล่าวเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ หรือเป็นประเทศที่เป็นฐานที่มั่นการก่อการร้าย หรือมีเงื่อนไขการให้ GSP ว่า จักต้องนำส่วนลดภาษีศุลกากรมาซื้อสินค้าจากสหรัฐ ฯ

ในอีกด้านหนึ่ง ประเทศด้อยพัฒนาร้องเรียนว่า สินค้าที่ได้รับ GSP ส่วนใหญ่มิใช่สินค้าออกสำคัญของตน ดังนั้น การได้รับหรือมิได้รับ GSP เกือบมิได้มีผลแตกต่างกัน

ประเภทของ GSP

GSP ในกรณีทั่วไปมีอยู่ 2 ประเภท คือ

1. GSP การลดหย่อนภาษีศุลกากรโดยทั่วไป ตามปกติให้แก่ประเทศยากจน และประเทศชั้นกลางระดับล่าง (Lower Middle Income Country)
2. GSP-LDC การลดหย่อนภาษีศุลกากรแก่ประเทศยากจนที่สุด (The Least Developed Countries) โดยลดหย่อนภาษีเป็นพิเศษ

นอกจากนี้ ยังมี GSP พิเศษของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ดังนี้

1. African Growth and Opportunity Act of 2000 (AGOA) เป็นกฎหมายที่ตราโดยสหรัฐอเมริกา โดยมีบทบัญญัติส่วนหนึ่งให้ GSP แก่ประเทศยากจนในอัฟริกา
2. Everything But Arms (EBA) เป็น GSP ที่สหภาพยุโรปให้แก่ประเทศยากจน แต่ไม่ให้แก่การซื้อสินค้าประเภทอาวุธยุทโธปกรณ์
3. GSP+ เป็น GSP ที่ลดหย่อนภาษีศุลกากรเป็นพิเศษที่สหภาพยุโรปให้แก่ประเทศยากจนที่มีแนวโน้มในการพัฒนาที่ยั่งยืน และระบอบการเมืองการปกครองมีธรรมาภิบาล (Good Governance)

ประเทศไทยได้รับ GSP จากประเทศใด

ประเทศที่ให้ GSP แก่ประเทศไทย มีดังต่อไปนี้ ออสเตรเลีย เบลารุส ญี่ปุ่น คาซักสถาน นิวซีแลนด์ รัสเซีย ตุรกี และสหรัฐอเมริกา (ที่มา UNCTAD ข้อมูลเดือนตุลาคม 2562)
ข้อที่น่าสังเกตก็คือ ประเทศไทยมิได้รับ GSP จากสหภาพยุโรป และ GSP ที่ได้รับเป็น GSP ธรรมดา มิใช่ GSP พิเศษ

ประเทศไทยสมควรได้รับ GSP หรือไม่

ผมแสดงความเห็นในเรื่องนี้เมื่อประมาณ 20 ปีที่แล้วว่า ประเทศไทยมิสมควรได้รับ GSP ทั้งนี้เพราะเหตุว่า ประเทศไทยพ้นจากการเป็นประเทศยากจนนานแล้ว และเขยิบขึ้นเป็นประเทศชั้นกลาง (Middle-Income Country: MIC) และกำลังก้าวขึ้นไปเป็นประเทศชั้นกลางระดับสูงอย่างเต็มตัว (Upper Middle Income Country) เรามิสมควรเอาเปรียบประเทศที่ยากจนมากๆ ซึ่งไม่สามารถแข่งขันกับเราได้

ผลกระทบของการตัด GSP ของรัฐบาลอเมริกัน

สื่อมวลชนไทย รวมทั้งผู้นำรัฐบาลและข้าราชการระดับสูง ล้วนชี้เป้าว่า รัฐบาลอเมริกันเอาคืนกรณีที่ขบวนการประชาสังคมเคลื่อนไหวให้ห้ามนำเข้าสารพิษ ซึ่งส่วนสำคัญเป็นการนำเข้าจากสหรัฐอเมริกา โดยที่ได้รับการตอบรับจากผู้นำรัฐบาลบางภาคส่วน การเอาคืนนี้แม้จะมีความเป็นไปได้ แต่เราต้องไม่ลืมว่า USTR ได้เตือนรัฐบาลไทยตั้งแต่ปี 2558 แล้วว่า การละเมิดสิทธิแรงงาน ทั้งในกิจการประมงและกิจการเดินเรือ จะเป็นปมเงื่อนสำคัญที่ USTR จะพิจารณาตัด GSP

ผลกระทบมีทั้งระยะสั้นและระยะยาว ในระยะสั้นมีผลกระทบในทางลบ เพราะการส่งออกจะต้องลดลงแน่ๆ แม้จะอ้างว่า สินค้าที่ถูกตัด GSP มีสัดส่วนน้อยในโครงสร้างสินค้าออกโดยมวลรวมก็ตาม แต่เราต้องไม่ลืมว่า สังคมเศรษฐกิจโลกกำลังเผชิญภาวะเศรษฐกิจถดถอย และเป็นภาวะเศรษฐกิจถดถอยที่ซึมลึกยิ่ง

ในระยะยาว การถูกตัด GSP ครั้งนี้ จะก่อให้เกิดผลดีในระยะยาว เพราะบรรดาผู้ผลิตเพื่อการส่งออกจักต้องเร่งปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิต ไม่ว่าจะโดยวิถีทางใดก็ตาม การได้รับ GSP ทำให้นิ่งนอนใจ ไม่มุ่งหน้าปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิต การขอทาน GSP จึงไม่ก่อผลดีด้วยประการทั้งปวง

หมายเหตุ: บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบน facebbok : Rangsun Thanapornpun เมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2562